Verzorgingsstaat zonder visie

De verzorgingsstaat is als een huis dat eindeloos wordt verbouwd. Zonder bouwtekening en onder leiding van een wispelturige architect die voortdurend van gedachten verandert. De verf is nog niet opgedroogd of de muur wordt alweer afgebroken. Het resultaat is een gammel bouwwerk, waar de werklui gedesoriënteerd rondlopen en waar niemand echt voor warmloopt. Dat beeld rijst op bij lezing van het boek Het hervormingsmoeras van de verzorgingsstaat van Nicolette van Gestel, bijzonder hoogleraar aan de Universiteit van Tilburg. Ze schreef het boek samen met arbeidseconomen Paul de Beer en Marc van der Meer.

Permanent

Van Gestel velt een hard oordeel over de vele verbouwingen van de verzorgingsstaat: ‘Al die reorganisaties hebben nooit opgeleverd wat ervan werd verwacht.’ Er zijn weinig beleidsterreinen waar in een vergelijkbaar tempo vernieuwing op vernieuwing werd gestapeld. In de uitvoering van de verzorgingsstaat is eigenlijk een permanente reorganisatie gaande, constateert Van Gestel. De auteurs staven dat met een historisch overzicht vol afkortingen van lang verdwenen en vergeten organisaties en regelingen, dat het hoofd doet tollen.

Het waarom van al die geld- en energieverslindende operaties vinden de auteurs in een combinatie van drie theoretische perspectieven op verandering: de kracht van ideeën, de taaiheid van instituties en de invloed van chaos. De vernieuwingen blijken achteraf bezien zelden het product van weldoordachte, rationeel onderbouwde keuzes. Integendeel.

Voortdurend worden oplossingen gekozen en richtingen ingeslagen die niemand heeft voorzien, die niet in verkiezingsprogramma’s staan en die eigenlijk een meerderheid niet écht wil. Van Gestel: ‘Je denkt dat aan een ingrijpende reorganisatie een grondige bezinning vooraf gaat. Zo wordt het achteraf natuurlijk ook altijd wel gepresenteerd. Maar uit ons onderzoek blijkt dat de redenering eerder is: laten we hier maar mee instemmen, want dan zijn we ten minste van de oude situatie af, en wordt het in elk geval óók niet die andere optie die we zeker niet willen. Het gevolg is dat de uiteindelijke oplossing heel weinig draagvlak heeft, waarmee direct weer een voedingsbodem is gelegd voor onvrede en een snelle, nieuwe reorganisatie.’

In het boek worden meer voorbeelden gegeven, maar het verhaal achter de oprichting van het UWV spreekt het meest tot de verbeelding. In het regeerakkoord van het tweede paarse kabinet was afgesproken dat de uitvoering van de sociale verzekeringen, waaronder bijvoorbeeld de WW, zou worden geprivatiseerd. Toen het puntje bij paaltje kwam rezen echter twijfels bij de coalitiepartijen. Toen de privatisering het in de Tweede Kamer derhalve niet haalde, werden vriend en vijand verrast door de twee bewindslieden op Sociale Zaken.

PvdA’er Klaas de Vries en VVD’er Hans Hoogervorst presenteerden een in alle stilte bedisseld plan: de oprichting van het UWV. De VVD was blij want daarmee werd de rol van de sociale partners gedecimeerd. De PvdA was tevreden omdat de privatisering van de baan was. En het UWV was geboren; onder een aura van politieke spelletjes en zonder veel draagvlak.

Verliezers

De verliezers van al die institutionele onrust zijn de werkgevers en werknemers én de mensen in de uitvoering. Van Gestel: ‘Er is jaren over gedaan om te komen tot de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen, die de basis vormt van het hele huidige systeem. Maar het UWV was nog niet opgericht of dezelfde politici die daarover hadden beslist keerden zich tegen die “anonieme uitkeringsmoloch”. Het gebrek aan vertrouwen in de eigen hervormingen is schokkend, hoor. Moet je je voorstellen dat je daar werkt?! Het UWV (gefuseermet het CWI tot het UWV Werkbedrijf, red.) krijgt veel kritiek, maar het is eigenlijk razend knap dat er nog zoveel goed gaat, gegeven die context van voortdurende vijandigheid.’

Al die onrust draagt er mede aan bij dat er in de uitvoering van alles niet goed gaat, meent ze. ‘Je weet nooit of waar je mee bezig bent volgend jaar niet helemaal anders moet. Nu kun je er bijvoorbeeld vanuit gaan dat de gemeenten geld voor reïntegratie zullen moeten inleveren als gevolg van de aankomende bezuinigingen. Dus die durven het geld nu al niet meer te investeren uit angst dat ze het later weer moeten inleveren. Voor de uitvoeringsorganisaties zou het prettig zijn als zij eens de kans kregen zich echt vast te bijten in hun opdracht mensen aan werk te helpen.’

Gevecht

Een voortdurend gevecht tussen ideologische tegenstellingen stuurt de vernieuwingen; niet de behoeften en ervaringen uit de praktijk, analyseert Van Gestel. ‘De discussies worden gevoerd op een enorm abstract niveau. Moet de staat meer invloed, willen we meer markt of laten we het over aan de sociale partners? Door de jaren heen zie je steeds dat één van die visies tijdelijk de overhand krijgt, zonder dat de andere verdwijnt.

‘Maar gaat het daar nou echt om? Bijvoorbeeld meer markt, lost dat op zichzelf de problemen op? Ik denk het niet. Wat voor scholing hebben de werkcoaches nodig om hun werk goed te kunnen doen? Wat zijn de beste prikkels om iemand uit de uitkering aan het werk te krijgen? Dat lijken me veel relevantere vragen. Men is overal bezig het wiel opnieuw uit te vinden. Zoek nou eens uit wat werkt en onder welke condities. Verzamel daarover systematisch kennis en maak op basis daarvan een keuze welke kant je op wilt. Dat levert, denken wij, veel meer op.’

Want dat die vernieuwingsdrift voortdurend niet heeft opgeleverd wat er van verwacht werd, staat voor de schrijvers vast. Van Gestel: ‘De kosten als geheel voor de verzorgingsstaat zijn flink omlaag gegaan, maar de relatieve kosten voor de uitvoering gingen juist omhoog. We weten daarnaast nog steeds weinig over het effect van re-integratie en of het zin heeft. En concepten als een participatiemaatschappij zijn prachtig, maar een oplossing voor de structureel hogere werkloosheid onder allochtonen is er nog steeds niet.’

Van Gestel bepleit een pragmatische aanpak bij nieuwe hervormingen. Want dat die er zullen komen, staat vast. Er is veel onvrede over de achterblijvende resultaten van re-integratie en de ‘Brede Heroverweging’ van het kabinet zal zeker leiden tot nieuwe ingrepen. Van Gestel vreest deze ontwikkelingen, want opnieuw dreigt politiek handelen zonder inhoudelijke visie. ‘Het is een illusie dat snel geld valt te verdienen met weer een grootscheepse reorganisatie. Als je drie keer de boel omgooit en je bent drie keer ontevreden, dan doe je wat verkeerd. Onze boodschap is: zoek eerst uit wat werkt.’ 

CV

Prof. dr Nicolette van Gestel is sinds 1 september 2009 bijzonder hoogleraar ‘Nieuwe sturingsvormen in sociale zekerheid en arbeidsvoorziening’ aan de Universiteit van Tilburg en daarnaast onderzoeker aan de TiasNimbas Business School. Ze is in 1985 cum laude afgestudeerd in sociale geografie en promoveerde in 1984 in Beleidsanalyse en Openbaar Bestuur aan de Radboud Universiteit in Nijmegen.

Het hervormingsmoeras van de verzorgingsstaat. Veranderingen in de organisatie van de sociale zekerheid. Auteurs: Nicolette van Gestel, Paul de Beer, Marc van der Meer, Uitgever Amsterdam University Press, ISBN 978 90 8964 143 3