Nog steeds tussen wal en schip

Wat hebben de decentralisaties jeugdzorg en Wmo opgeleverd? Dat het anders had gekund – en gemoeten – is wel zeker. Vertrekkend BB-redacteur Yolanda de Koster kijkt met drie experts terug op de doelstellingen van de decentralisaties en zet daar het uiteindelijke resultaat tegen af. Waar zitten de pijnpunten? En: hoe kan het anders?

Gemeenten kunnen de jeugdzorg en maatschappelijke ondersteuning niet alleen beter, maar ook veel goedkoper oppakken. Dat was het mantra van het kabinet-Rutte II in aanloop naar de decentralisaties van de Wmo en de jeugdzorg in 2015. In een periode waarin het kabinet fors moest bezuinigen, was dat een wel heel aanlokkelijke gedachte. Criticasters prikten er dan ook meteen doorheen. De bezuinigen kwamen voor ‘Den Haag’ op de eerste plaats; er moest alleen nog een mooi verhaal bij worden verzonnen om de decentralisaties te ‘verkopen’.

Gemeenten stonden ook wel heel hard te trappelen om hun takenpakket uit te breiden. Tuurlijk konden zij het beter en goedkoper, riepen zij in koor. Sterker, gemeenten wilden er ook nog persoonlijke verzorging bij en hebben daar flink voor gestreden. Toenmalig staatssecretaris Martin van Rijn (Wmo en jeugdzorg, PvdA) was echter niet te vermurwen. Het lukte gemeenten wel de bezuiniging op het Wmo-budget dat gemeenten van het rijk zouden krijgen wat te verlagen. Bij de jeugdzorg kwamen gemeenten op dat punt van een koude kermis thuis.

‘Wij moesten bij het kruisje tekenen voor 15 procent korting op het jeugdbudget, in drie jaar te bereiken’, stelt Erik Dannenberg in het twee jaar geleden verschenen boek Vijf jaar lokaal sociaal domein. Veel gedaan, te weinig bereikt van Jasper Loots en Piet-Hein Peeters. Dannenberg was destijds als wethouder in Zwolle onderhandelaar namens de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG). ‘Wij konden dit domein krijgen, maar dan wel met die korting, dat was de onderhandelingsdeal.’ De gretigheid van gemeenten is ze duur komen te staan, zou al snel blijken. Met ook gevolgen voor de kwetsbaren in onze samenleving, tot aan zelfdoding van wanhopige jongeren toe.

ANP

Zo’n tien jaar volg ik voor Binnenlands Bestuur de jeugdzorg en de Wmo. Veel, heel veel artikelen heb ik over allerlei aspecten van de decentralisaties van het sociaal domein geschreven. Zowel over de aanloop naar de wetten, de behandeling van de wetsvoorstellen in beide Kamers en vervolgens na de ‘big bang’ in 2015 over de uitvoering door gemeenten.

En al snel over de inhoudelijke en financiële problemen. Over stopzetting van huishoudelijke hulp door gemeenten, die niet werd gepikt door inwoners die naar de rechter stapten. En daar gelijk kregen. Over zorgmijding vanwege de, toen nog, inkomensafhankelijke eigen bijdrage voor Wmo-voorzieningen. Over groeiende wachtlijsten voor de jeugdzorg, over de vele alarmerende rapporten, brandbrieven en noodklokken die uit alle hoeken en gaten kwamen over de verslechtering van de jeugdzorg. Over zorgcowboys en de moeizame strijd tegen zorgfraude. Never a dull moment in het sociaal domein, zei ik een paar jaar geleden op een congres, en dat geldt nog steeds.

Maar voor Binnenlands Bestuur ga ik daar vanaf 1 maart niet meer over schrijven. Ik ga als politiek verslaggever bij het ANP aan de slag. In mijn laatste bijdrage blik ik met drie experts terug die ik in de afgelopen tien jaar regelmatig over de Wmo en jeugdzorg heb gesproken en daarnaast dook ik mijn eigen archief in.

Gretigheid

‘Eens maar nooit weer’, stelt Douwe Jan Elzinga, emeritus-hoogleraar staatsrecht aan de rijksuniversiteit Groningen (RUG) resoluut. Elzinga is van meet af aan uiterst kritisch geweest over de decentralisaties in het sociaal domein. ‘Ik heb er guerrilla tegen gevoerd.’ De wijze waarop de overheveling is ‘verkocht’, de snelheid waarmee dat is gebeurd en de gretigheid van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) om meer taken en bevoegdheden naar de eerste overheid toe te halen, hebben tot grote problemen geleid, vat Elzinga samen.

‘Gemeenten werden opgezadeld met een onmogelijke bezuinigingsdoelstelling die ten koste zou gaan van andere beleidsterreinen, zo heb ik gewaarschuwd.’ Zijn zorgen zijn uitgekomen. Gemeenten hebben de afgelopen jaren fors moeten bezuinigen op onder meer bibliotheken, zwembaden en groenonderhoud, omdat de financiële tekorten op vooral de jeugdzorg al snel de pan uitrezen.

Ook Marjanne Sint uitte voor 2015 haar zorgen en trok in de jaren daarna regelmatig aan de bel. Eerst als voorzitter van de Transitie Autoriteit Jeugd (TAJ), later als voorzitter van de visitatiecommissie ‘financiële beheersbaarheid sociaal domein’ en tot slot als voorzitter van de commissie ‘maatregelen financiële beheersbaarheid Jeugdwet’. Deze commissie kwam in april vorig jaar met adviezen hoe de jeugdzorg anders en goedkoper kan. Het inperken van de reikwijdte van de jeugdzorg was een van de dringende adviezen van de commissie, en daar staat Sint nog steeds volmondig achter. ‘Mits kinderen die het zonder ondersteuning niet redden dan prioriteit krijgen.’ Ook is ze er nog steeds van overtuigd, net zoals Elzinga, dat gemeenten primair verantwoordelijk moeten blijven voor de Wmo en (delen van) de jeugdzorg. ‘Omdat ze zo dicht bij hun inwoners staan, kunnen ze beste boordelen of en welke hulp nodig is’, aldus Sint.

Enorm risico

Elzinga gruwelt nog steeds van de landelijke verplichting aan gemeenten om regionaal samen te werken, waardoor gemeenteraden grotendeels buitenspel zijn komen te staan. ‘Gemeenten kregen door de voordeur budget en bevoegdheden, die ze via de achterdeur weer aan de regio moe(s)ten afstaan.’ Los van het gebrek aan democratische legitimiteit van de regionale beslissingen, vindt Elzinga dat ‘een enorm risico voor de meest kwetsbare mensen in de regio. Als het mis ging, zouden de meeste kwetsbare groep de klappen krijgen.’ En die meest kwetsbaren kregen klappen.

Voordat de Wmo 2015 van kracht werd, ging al de gemeentelijke bezem door de huishoudelijke hulp. Veel gemeenten schrapten per 2015 deze hulp uit het voorzieningenpakket van de Wmo 2015.

Een hoogbejaard echtpaar uit het Friese Dantumadeel schreef geschiedenis met een eerste proces tegen het nieuwe gemeentelijke beleid. Dantumadeel werd door de bestuursrechter teruggefloten en de hulp aan het echtpaar werd hervat. Na deze rechtszaak volgden er nog velen, tot aan de Centrale Raad van Beroep aan toe. Met de uitspraak van de hoogste bestuursrechter in mei 2019 dat huishoudelijke hulp onder de Wmo valt, zagen veel gemeenten hun bezuinigingsmogelijkheden in rook opgaan.

Ook in de jeugdzorg volgden al snel rechtszaken. Een van de eerste ging over een persoonsgebonden budget (pgb) waarmee de ouders en opa hun (klein)kind met autisme begeleidden. De gemeente Steenwijkerland wilde dat pgb intrekken, omdat de familie ook zonder een pgb het kind kon helpen, vond Steenwijkerland. Daar zette de rechter een streep door. Ook uit diverse uitspraken van andere bestuursrechters kwam al snel naar voren dat gemeenten af en toe te veel van ouders verwachten bij de zorg voor hun zorgbehoevende kind.

Geen puf

Maar vaak komt het niet tot rechtszaken. Omdat kwetsbare ouderen en ouders van kinderen die jeugdzorg nodig hebben geen puf of geen geld hebben om bezwaar bij de gemeente aan te tekenen. En als ze daar nul op het rekest krijgen, naar de bestuursrechter te stappen. Ze durven ook vaak niet aan de bel te trekken, uit angst dat hun gemeente hen helemaal niet meer wil helpen. Zo werd ik net voor oudjaar gebeld door een overbelaste mantelzorger.

De man deed naast zijn drukke baan al jarenlang onder meer het huishouden voor zijn bijna 100-jarige moeder. Uiteindelijk vroegen ze huishoudelijk hulp aan, die ze ook kregen. Maar net voor kerst werd de hoogbejaarde vrouw gebeld met de boodschap dat de hulp per 2022 zou worden stopgezet. Ze had net iets meer inkomen dan deze gemeente inmiddels als grens stelt om voor huishoudelijke hulp in aanmerking te komen. De man belde wanhopig naar mij, omdat ik diverse artikelen had geschreven over gemeenten die tegenwoordig het inkomen van inwoners met huishoudelijke hulp meewegen.

Over of dat wel of niet mag volgens de Wmo 2015 zijn de meningen verdeeld. De man wilde vooral zijn verhaal kwijt, want hij durfde niet bij de gemeente in kwestie op de deur te bonken. Begin dit jaar belde hij me nogmaals, met de vraag om tips om de hulp voor zijn moeder te redden. Die heb ik hem gegeven, maar ik weet niet of hij die ter harte heeft durven nemen. En dit was dan nog een mondige man…

Gemeenten proberen nu ruim een jaar de deur naar vooral de huishoudelijke ondersteuning dicht te duwen, voor vooral inwoners die het makkelijk zelf kunnen betalen. Volgens de Wmo 2015 mogen gemeenten het inkomen niet meewegen van inwoners die een voorziening aanvragen, maar veel gemeenten zeggen dat ze niet anders kunnen. Sinds de invoering van de inkomensonafhankelijke eigen bijdrage voor de Wmo explodeert het aantal aanvragen voor met name die hulp in het huishouden. De echt kwetsbaren worden er de dupe van, omdat de wachtlijsten oplopen tot tientallen maanden.

Zorgmijding

Het kabinet hoopt(e) met de invoering van het inkomensonafhankelijk Wmo-abonnementstarief van 19 euro per maand onder meer zorgmijding tegen te gaan. Want dat is de andere kant van de medaille. Een kwart van de Nederlanders stelde in 2016 af te zien van zorg en ondersteuning vanwege de hoge eigen bijdrage die sinds de invoering van de Wmo 2015 voor voorzieningen moeten betalen, zo bleek in 2016 uit onderzoek van Binnenlands Bestuur en Ieder(in), het netwerk voor mensen met een beperking of chronische ziekte. Kille cijfers, waarachter vele schrijnende verhalen zaten van mensen die hulp keihard nodig hadden en zonder hulp niet konden functioneren, laat staan participeren in de samenleving; een ander adagium van de landelijke overheid.

Voor een verdiepend artikel sprak ik destijds met Jan Voortman, oprichter van Professionals in NAH. Deze organisatie is een grote aanbieder van begeleiding aan mensen met een niet aangeboren hersenletsel. Sinds de invoering van de Wmo 2015, en daarmee de invoering van een inkomensafhankelijke eigen bijdrage, hadden veel van zijn cliënten de hulp stopgezet of verminderd. Terwijl deze mensen na een tumor, een ongeluk, een beroerte, herseninfarct of hersenbloeding gespecialiseerde begeleiding nodig hebben. Maar daar dus, uit financiële overwegingen, van afzagen.

Ook in de jeugdzorg komen al snel signalen dat het mis gaat. Jongeren met complexe problemen worden als ‘hete aardappelen’ doorgeschoven omdat jeugdzorgaanbieders liever eenvoudige hulp bieden waarmee snel(ler) geld valt te verdienen. Zoals aan dyslexie of aan relatief eenvoudige opgroeiproblemen. Jongeren met suïcidale gedachten, jongeren die zichzelf snijden of jongeren met eetstoornissen kunnen nauwelijks ergens terecht, of moeten maanden en soms jarenlang op broodnodige hulp wachten. Sommige jongeren zien geen andere uitweg uit hun uitzichtloze situatie dan uit het leven te stappen.

Dit zijn geen incidenten. Wekelijks krijgt GroenLinks-Kamerlid Lisa Westerveld mails van jongeren of van bezorgde ouders, die met hun handen in het haar zitten. Recent kreeg ze een mail van een wanhopige moeder van een tiener die met anorexia in een depressie belandde en vanwege het uitblijven van passende jeugdzorg suïcidale gedachten kreeg. Hulpverleners trokken na een tijdje de handen van het meisje af waarna het snel bergafwaarts ging. De moeder durft niet echt te denken aan wat er komen gaat, maar houdt rekening met zwarte scenario’s.

Stinkende best

‘Kinderen die zulke zware zorg nodig hebben, moeten niet afhankelijk zijn van een gemeente die wel of geen contract heeft met een aanbieder die zeer gespecialiseerde zorg kan bieden’, vindt Sint. Zij vindt dat bepaalde zeer specialistisch vormen van jeugdzorg landelijk moeten worden gefinancierd. Voor aanbieders die bijvoorbeeld zijn gespecialiseerd in anorexia of in de hulp aan jongeren met een zware vorm van autisme zou wat haar betreft een beschikbaarheidsfinanciering moeten komen. Ook Elzinga ziet iets dergelijks als oplossing. ‘De eerste lijn zit prima bij gemeenten. Zeer specialistische jeugdzorg moet je in handen geven van een vorm van functioneel bestuur of onder brengen bij de landelijke overheid.’

Gemeenten hebben de afgelopen hun stinkende best gedaan, vinden zowel Elzinga als Sint. ‘Ik vind dat ze meer hebben gepresteerd dan voor mogelijk werd gehouden, op macroniveau’, stelt Elzinga. SCP-onderzoeker Evelien Eggink ziet dat gemeenten hard werken, maar ook dat bepaalde knelpunten nog steeds niet zijn opgelost. Die knelpunten heeft het SCP de afgelopen jaren in verschillende uiterst kritische evaluaties in kaart gebracht. ‘Er is onvoldoende sprake van een integrale aanpak, er wordt onvoldoende prioriteit gegeven aan de meest kwetsbare groepen en het afschalen van zorg komt niet van de grond. Ook wordt nog veel te veel vanuit wetten gedacht, in plaats vanuit de inwoner met een zorgvraag. Over de inzet van mantelzorgers wordt te rooskleurig gedacht.’ Hoewel het SCP daarover regelmatig aan de bel heeft getrokken, houdt ‘Den Haag’ zich Oost-Indisch doof.

Het moet en kan anders, vinden de drie geïnterviewden. Elzinga vindt dat er een basisvoorziening voor de Wmo en jeugdzorg moet komen waar alle hulpbehoevende Nederlanders recht op hebben, ongeacht in welke gemeente ze wonen.

‘Daarnaast moet er voor gemeente ruimte zijn om te differentiëren. Iedere gemeente heeft immers haar eigen problematiek.’ Weliswaar is Sint ook voorstander van differentiatie, maar ze heeft daar andere gedachten over. ‘De ene hulpvrager moet je de boodschap geven het nog even aan te zien, terwijl een ander juist een ‘kontje’ nodig heeft. Leg niet iedereen langs dezelfde meetlat als om hulp of zorg wordt gevraagd. Accepteer daarnaast dat de ene gemeente andere accenten legt dan de andere.’ De meest kwetsbaren groepen moeten beter worden ondersteund, vindt Evelien Eggink. ‘Zij vallen nu vaak tussen wal en het schip.’ En vooral: ‘Zet die burger nu eens echt centraal.’