Speuren naar ‘rechterproof’ zorgbeleid

Huishoudelijke ondersteuning binnen de lijntjes

Veel gemeenten hebben de invoering van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) aangegrepen om de huishoudelijke hulp op de schop te nemen. Niet in de laatste plaats omdat gemeenten een forse budgetkorting van het rijk moesten opvangen. Ruim de helft van de gemeenten richtte het beleid anders in, door versobering van het aantal uren of te kiezen voor het resultaat ‘schoon en leefbaar’, zo bleek uit onderzoek van Binnenlands Bestuur eind 2014. Ook de zes gemeenten van de regio Alblasserwaard- Vijfheerenlanden besloten om vanaf 2015 niet meer op uren, maar op resultaat ‘schoon en leefbaar huis’ te indiceren. Een bewuste keuze, vertelt Arie Strik, beleidsmedewerker welzijn van de gemeente Gorinchem. ‘We hadden het idee dat het veel zou opleveren: maatwerk voor klanten, flexibiliteit voor aanbieders en vertrouwen. Bovendien moesten we een bezuinigingstaakstelling van 30 procent opvangen.’

Samen met Giessenlanden, Molenwaard, Hardinxveld-Giessendam, Leerdam en Zederik werd het nieuwe beleid ontwikkeld en werden aanbieders gecontracteerd. Er was wel gemeentelijke differentiatie in de overgangsperiode voor bestaande cliënten, aldus Strik. ‘Maar overal werd in de verordening opgenomen dat bij de huishoudelijke ondersteuning voortaan het resultaat “schoon en leefbaar huis” zou tellen. De concrete invulling van dat resultaat werd aan de aanbieder en de cliënt overgelaten. Wij vertrouwden erop dat de aanbieder dat netjes zou regelen met de cliënten.’

En toen kwam half mei het vonnis van de Centrale Raad van Beroep (CRvB). Deze hoogste bestuursrechter oordeelde dat toekenning van huishoudelijke ondersteuning in termen van ‘schoon en leefbaar’ wettelijk gezien weliswaar door de beugel kan, maar dat gemeenten dat resultaat wel in objectieve maatstaven moeten vertalen. ‘Dit betekende dat we ons beleid op onderdelen moeten aanpassen, omdat we onvoldoende hebben uitgewerkt op welke manier dat resultaat wordt bereikt’, stelt Arnold Stuy, beleidsmedewerker van de gemeente Leerdam. ‘De Centrale Raad van Beroep heeft ook duidelijk gemaakt dat de cliënt moet weten waar hij recht op heeft; schoon en leefbaar is te algemeen’, vult Strik aan.

‘CRVB-proof’
De boodschap van de rechter was en is helder, de vertaling naar de dagelijkse (uitvoerings)praktijk niet. Strik, Stuy en hun collega’s uit de andere vier gemeenten kregen de opdracht om het beleid ‘CRvB-proof’ te maken. Er werd een speciale werkgroep, met onder meer beleidsmedewerkers uit de zes gemeenten, in het leven geroepen om de klus te klaren. Dat klinkt makkelijker dan het is, zo wordt duidelijk in het gesprek met de twee beleidsmedewerkers. ‘De een meent dat het benoemen van de activiteiten en de frequentie voldoende is, de ander zegt dat de ondersteuning het beste in uren kan worden vertaald.

Het leven in termen van p maal q was zoveel simpeler’, stelt Stuy. Daarbij werd afgerekend op het aantal afgenomen uren maal het met de zorgaanbieder overeengekomen uurtarief. Maar die tijd is definitief voorbij, want in de zes gemeenten stond voorop dat resultaatsturing het beleidsuitgangspunt zou en moest blijven. Om het nog ingewikkelder te maken, werd voor een tweesporenbeleid gekozen. ‘De aanpassing van het beleid en het juridisch kader kost tijd. We werken nu aan een duurzame oplossing per januari 2018 en hebben een tijdelijke, pragmatische oplossing voor de korte termijn gemaakt’, aldus Strik. Die tijdelijke oplossing, die op 1 januari van kracht wordt, verschilt overigens per gemeente.

In die eerder genoemde werkgroep die met een uitgewerkt plan moet komen om resultaatsturing te behouden – dat binnen de wettelijke kaders en de overeenkomsten met de zorgaanbieders past –, zitten overigens niet alleen ambtenaren. Ook afgevaardigden van adviesorganen (zoals de Wmo-adviesraad) en ervaringsdeskundigen denken mee. Stuy: ‘Samen kijken we welke mogelijkheden er zijn om te komen tot een schoon en leefbaar huis en hoe ver je daarin als gemeente moet gaan.’

Hoort het schoonmaken van een magnetron, het wegpoetsen van poezen pootjes en het opruimen van een omgevallen kop koffie bij het te bereiken resultaat? ‘Je moet van alles definiëren, maar je wilt ook niet alles dichtregelen in protocollen. Er moet ruimte zijn voor de professionaliteit van de zorgverlener en de wensen van de cliënt.’

Glazenwasser
De gemeenten hebben ook juridisch advies ingewonnen. De jurist stelde dat het lappen van de ramen buiten, het schoonmaken van de binnenkant van de magnetron en het doen van boodschappen níet onder huishoudelijke ondersteuning binnen de Wmo vallen. ‘Het adviesorgaan is het daar niet mee eens en dat geeft discussie als wij zeggen dat daar voorliggende voorzieningen voor zijn’, stelt Strik. Denk bij die voorliggende voorzieningen aan een boodschappenservice of aan een glazenwasser die tegen betaling de buitenboel schoonhoudt. ‘Waar ben je als gemeente van en waarvan niet? Dat moet je in een normenkader benoemen, omdat de rechter zegt dat je in het belang van de klant hier iets van moet vinden. Hier lopen we echt tegenaan. We willen flexibiliteit, maar we moeten van de rechter naar een vaste normering toe.’

Om in de zoektocht naar een passend normenkader niet helemaal het wiel zelf uit te vinden, wordt ‘stiekem’ gekeken naar Rotterdam, die ook op last van de rechter aan de bak moet. Ook het eind oktober verschenen (landelijke) rapport Wmo 2015. Passend en onderbouwd (lokaal) beleid voor hulp bij het huishouden biedt volgens Strik en Stuy enige houvast. In dat rapport wordt voor een aantal veelvoorkomende uitvoeringsvarianten beschreven op welke wijze daar rechter-proof invulling aan kan worden gegeven.

Last but not least wordt ook naar de oude CIZ-normen gekeken; de normen die het indicatieorgaan gebruikte bij de toewijzing van hulp in de inmiddels verdwenen Algemene wet bijzondere ziektekosten (Awbz). In al deze stukken staan volgens Strik ‘aanwijzingen hoe we het zouden kunnen doen, maar we kunnen niet blind knippen en plakken. We staan op het standpunt “beter goed gejat dan slecht bedacht”, maar het moet in onze regio passen.’

Reparatiewerk
Het ‘rechterproof’ huishoudelijke hulpbeleid moet in de zes gemeenten uiterlijk 2018 of zoveel eerder als mogelijk van kracht worden. De planning ziet er nu zo uit de colleges van de zes gemeenten in de derde week van maart een besluit nemen over het aangepaste beleid en de raden een maand later. Vanaf mei wordt dan begonnen met de herindicaties van alle cliënten.

Tot het aangepaste beleid van kracht wordt, worden in de zes gemeenten ‘korte-termijnreparaties’ doorgevoerd. Die verschillen per gemeente. Zo hebben Gorinchem, Molenwaard en Giessenlanden ervoor gekozen om alle indicaties met een jaar te verlengen voor cliënten die zorg in natura (zin) ontvangen. Wel is met zorgaanbieders afgesproken dat zij meer ondersteuning mogen leveren als dat noodzakelijk is. ‘Bijvoorbeeld bij ouderen die echt meer hulp nodig hebben’, verduidelijkt Strik. Voor inwoners met een persoonsgebonden budget (pgb) worden de oude CIZ-normen tijdelijk uit de kast gehaald.

De 870 Gorinchemmers die huishoudelijke ondersteuning hebben, krijgen een nieuwe beschikking met tekst en uitleg over de – tijdelijke – aanpassing. ‘Deze reparatie kost ons een half miljoen euro extra. Wat de extra kosten zijn voor het duurzame beleid weten we nog niet.’ Leerdam en Zederik hebben er voor gekozen nu al alle inwoners met zorg in natura te herindiceren. ‘Daarbij wordt concreet vastgelegd welke huishoudelijke werkzaamheden moeten worden verricht en in welke frequentie om het beoogde resultaat te bereiken’, aldus Stuy. Zorgaanbieders die daarvoor meer uren nodig hebben dan nu, kunnen onderbouwd een beroep doen op extra budget. Leerdammers met een pgb krijgen per januari hun voorlaatste, onbetwiste en doorgaans ruimere indicatie terug. Voor de tijdelijke reparatie van de huishoudelijke ondersteuning voor de in totaal 440 Leerdammers (zin en pgb) heeft de gemeente 2,6 ton extra uitgetrokken.

Omslag
De werkgroep, die in opdracht van het college het beleid in lijn met de Wmo 2015 te brengen, ‘ploetert’ nog even door. ‘Natuurlijk moet je voldoen aan de wet en dat gaan we ook doen’, benadrukt de Giessenlandse Wmo-wethouder Elisabeth van Leeuwen (CDA) namens de zes gemeenten. Het wordt gemeenten niet makkelijk gemaakt, tekent ze daarbij aan. ‘Het idee achter die decentralisaties was dat gemeenten keuzevrijheid zouden krijgen om maatwerk te kunnen bieden. Dat is een prachtig uitgangspunt en dat onderschrijven we ook. Maar we kregen eveneens te maken met een flinke bezuiniging op het budget voor huishoudelijke ondersteuning én daarnaast lag er nog de opdracht om te transformeren. Daar is tijd en ruimte voor nodig.’

Die ruimte is ingeperkt door de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep, maar ook ‘Den Haag’ bemoeit zich er te veel mee, vindt Van Leeuwen. ‘We willen het graag goed doen en de zorg en ondersteuning leveren die nodig is. Ik snap dat mensen op zoek zijn naar houvast en zekerheid. Aan de andere kant zien we ook dat nieuwe cliënten heel tevreden zijn. Het vergt een omslag van denken en daar moet iedereen aan wennen. Dat geldt voor medewerkers van de zorginstellingen, dat geldt voor ambtenaren en ook voor cliënten. Bij deze roep ik Den Haag op ons die tijd en die ruimte te geven.’