Sancties of softe aanpak: geen verschil

Verwarrend resultaat bijstandsexperimenten

Een blik op de krantenkoppen van vrijdag 1 mei, de dag dat vijf gemeenten de langverwachte uitkomsten van hun bijstandsexperimenten naar buiten brachten, geeft niet bepaald een eenduidig beeld van de conclusies. ‘Gemeenten enthousiast: bijstand met minder regels blijkt te werken’, kopte Trouw. ‘Bijstandsexperimenten Utrecht en Nijmegen geen groot succes’, concludeerde de NOS. ‘In Wageningen werkt het, in Nijmegen niet’, aldus De Gelderlander.

De uitkomsten zijn dan ook, kort gezegd, ingewikkeld. Er kwam in ieder geval geen wondermiddel uit naar voren: geen van de alternatieve methoden zorgde voor over weldigende resultaten. ‘Kijk, als je een lullige criticaster bent, dan zeg je: strenge sancties of een zachtere aanpak, dat maakt dus niet uit’, zegt Maureen van der Pligt, bestuurder bij FNV Uitkeringsgerechtigden. De geteste methoden, waarbij bijstandsgerechtigden minder regels, meer begeleiding of meer mogelijkheden tot bijverdienen kregen, leidden namelijk in veel gevallen niet of nauwelijks tot hogere baankansen.

Maar je kunt het ook omdraaien, benadrukt Van der Pligt: de stevige aanpak werkt dus ook duidelijk niet beter. ‘En als het dan toch evenveel kost, doe het dan maar op een menswaardige manier’, vindt Van der Pligt. Gronings wethouder Carine Bloemhoff (werk en participatie, PvdA) sluit zich daarbij aan: ‘Een aanpak op maat hoeft niet ten koste te gaan van uitstroom naar werk.’ Het is een verrassend perspectief: het gaat niet in de eerste plaats om het vergroten van de uitstroom naar werk (wat de overheid geld bespaart), maar eerst om de begeleiding van de bijstandsontvanger, en dan pas om de baankansen.

Maar de wisselende resultaten (zie kader) lenen zich wel voor verschillende interpretaties. Politiek filosoof Karl Widerquist constateerde dat dat bij experimenten met het basisinkomen ook het geval was. Ondanks dat er in de twintigste eeuw vijf ex perimenten plaatsvonden in de VS en Canada, waaraan meer dan tweehonderd academische artikelen zijn gewijd, hebben we er weinig van geleerd, zegt Widerquist: ‘Het debat stierf uit zonder heldere overeenstemming over wat de resultaten betekenen voor beleid.’ De uitkomsten van de experimenten waren weinig meer dan een ‘politieke Rorschachtest’, concludeerde hij, waarbij de conclusie meer zegt over de beschouwer dan over hetgeen wat beschouwd wordt.

Aandacht werkt
Geldt dat voor de Nederlandse bijstandsexperimenten ook? De betrokken gemeenten lijken in ieder geval nog niet tot radicaal nieuwe inzichten te zijn gekomen. Wethouder Bloemhoff voelt zich gesterkt in de overtuiging die ze eerder ook al had, dat er meer budget nodig is voor begeleiding van bijstandsgerechtigden naar werk. Bloemhoff: ‘Het heeft aangetoond dat aandacht werkt. Dat is iets wat mensen die in het vak zitten al heel lang zeggen, maar dat moet je af en toe aantonen.’ Ook Wagenings wethouder Maud Hulshof (arbeidsmarkt, D66) is niet verrast. Voor haar bevestigt de uitkomst het ‘boerenverstand’ dat mensen meer kunnen bereiken als je ze meer aandacht en ruimte geeft. Eén van de redenen waarom de resultaten geen eenduidig beeld schetsen, is het feit dat niet alle resultaten statistisch significant zijn. Dat betekent dat de resultaten niet van toeval te onderscheiden zijn. Hoe moeten we dat interpreteren?

Arjen Edzes van de Rijksuniversiteit Groningen, die het onderzoek in de gemeente Groningen begeleidde: ‘Significantie is een ingewikkeld woord in dit geval. Met zo veel diversiteit in de doelgroep is het heel ingewikkeld om significante resultaten te vinden.’ Dus kunnen resultaten, ook als ze strikt gezien niet significant zijn, toch ‘zeker de moeite van het vermelden waard’ zijn, aldus Edzes. ‘Een zuiver experimentele setting is per definitie niet mogelijk met mensen, die onderdeel zijn van een complexe leefomgeving’, schrijft het Groningse college in een brief aan de raad.

Ook zijn de verschillen tussen de verschillende gemeenten verwarrend. Zo leek de ‘eigen regie’-groep in Wageningen het beter te doen dan de referentiegroep, maar die in Groningen juist slechter. Het zou een gevolg kunnen van een verschillende invulling van de onderzoeksopzet. Waar de gemeente Groningen bijvoorbeeld spreekt over het ‘volledig met rust laten van cliënten’, gaat het bij de gemeente Wageningen erom ‘mensen te waarderen in hun proactief gedrag’. Dan is het niet vreemd dat je variërende resultaten ziet, vindt Paul van der Aa, die als lector inclusieve arbeid aan Hogeschool Rotterdam onderzoek doet naar de dienstverlening van klantmanagers aan bijstandsgerechtigden. ‘Meer of minder begeleiding, of eigen regie, dat zijn containerbegrippen waarachter veel variatie kan schuilgaan. Dat vertroebelt de uitkomsten.’

Inhoud
Volgens Van der Aa zouden gemeenten minder mogen kijken naar de hoeveelheid begeleiding, en meer naar de kwaliteit en de inhoud ervan. ‘Als vier klantmanagers op papier dezelfde aanpak uitvoeren, kunnen zij daar in de praktijk verschillend invulling aan geven’, weet hij uit zijn eigen onderzoek.

Maar ondanks dergelijke complicaties voor het trekken van eenduidige conclusies uit de experimenten, kunnen we toch een les trekken uit het onderzoek, vindt Van der Aa. Hij ziet hij er een indicatie in dat het ‘disciplinerende en verplichtende karakter’ van de huidige aanpak niet heel vruchtbaar is.

Ook universitair docent Anja Eleveld, van de Vrij Universiteit Amsterdam, die onderzoek deed naar de Participatiewet, trekt die conclusie: ‘Het is dus niet nodig om zulke waanzinnige sancties op te leggen.’ Maar ook zij plaatst kanttekeningen bij de opzet van het onderzoek. Vooral de duur van twee jaar vindt ze te kort. ‘Als mensen weten dat het maar twee jaar duurt, heeft dat echt wel effect op hoe ze handelen. Als je zo’n experiment goed wil doen, zouden er geen beperkingen in tijd aan vast moeten zitten. Ik snap dat dat heel lastig is, maar dat zou wel het beste zijn. En anders in ieder geval vijf jaar of tien jaar. Maar echt langer.’

Ook de betrokken gemeenten hadden de experimenten graag anders uitgevoerd. Wethouder Hulshof van Wageningen had bijvoorbeeld liever een langer experiment gezien: ‘Dit soort onderzoek, waar we een behoorlijke verandering verwachten, van de bijstandsgerechtigde maar ook van de klantmanager, dat heeft gewoon een langere duur nodig, voordat gedrag erin slijt en je daarvan de resultaten ziet. Twee is jaar is heel kort.’ Ook zou ze bijstandsontvangers graag meer laten bijverdienen.

Kleinschalig experiment
Oud-PvdA-wethouder Cees Liefting weet nog hoe moeilijk het is om verdergaande experimenten te realiseren. In 2017, toen de huidige experimenten werden opgezet, wilde hij een kleinschalig experiment met een basisinkomen uitvoeren in zijn gemeente Terneuzen. Hij werd eerst door toenmalig minister van sociale zaken Jetta Klijnsma teruggefloten, en vervolgens door zijn eigen gemeenteraad. Volgens hem wijken de experimenten die wél toestemming kregen in de kern niet af van de principes van de Participatiewet, omdat ze nog steeds gericht zijn op uitstroom naar betaald werk. Terwijl dat niet voor iedereen haalbaar is. ‘Ik denk dat er ook mensen zijn die er wel bij horen, maar nooit productief zullen zijn. Daar hadden we vroeger de sociale werkvoorziening voor. Dat is door de Participatiewet allemaal weggevallen.’

Voor Liefting gaat werk niet alleen om een inkomen, maar ook om toegang tot de maatschappij. ‘We moeten ons afvragen of we bereid zijn vormen van arbeid beschikbaar te stellen die misschien alleen maar geld kosten, maar waarmee we mensen wel een bepaalde menswaardigheid kunnen bieden’, aldus Liefting. Dat lijkt inderdaad de centrale vraag die de experimenten opwerpen. In hoeverre zijn we bereid te investeren in het geluk en de gezondheid van bijstandsgerechtigden, ook als de baankansen misschien niet meteen worden vergroot? Die vraag serieus nemen vergt wel wat inspanning, denkt Liefting. ‘Want wij Nederlanders vinden dat je moet werken voor je geld.’

Drie aanpakken getest
In de meeste experimenten werden drie nieuwe aanpakken getest. Sommige deelnemers kregen een ontheffing van de verplichting om werk te zoeken en te accepteren. Dit zou tot meer vrijheid, initiatief en eigen regie moeten leiden. In de tweede aanpak kregen bijstandsontvangers meer begeleiding vanuit de gemeente. Weer een andere groep kreeg de mogelijkheid om eigen bijverdiensten uit werk te houden. De helft van het verdiende loon, tot maximaal 199 euro per maand, werd niet ingehouden op de uitkering. De alternatieve methoden werden op twee vlakken beoordeeld; ten eerste of ze bijstandsgerechtigden aan het werk helpen en ten tweede of ze ten goede komen aan secundaire aspecten zoals gezondheid, welbevinden, zelfredzaamheid en vertrouwen in de overheid.

De resultaten zijn wisselend. Mensen in de ‘eigen regie’-groep, die geen re-integratieplicht meer hadden, vonden in Wageningen en Utrecht (iets) vaker een baan, maar in andere gemeenten niet. En het bieden van extra begeleiding leidde in Wageningen, Utrecht en Deventer tot (iets) hogere uitstroom naar werk. De mogelijkheid om meer bij te verdienen leidde in Utrecht en Groningen tot verhoogde arbeidsparticipatie, maar in Wageningen dan weer niet. In sommige gemeenten waren er indicaties dat de interventies bijdroegen aan verhoogd welbevinden. In alle gemeenten waren de groepen die extra begeleiding kregen meer tevreden met de dienstverlening van de gemeente.