Zeven adviezen voor een zakelijk sociaal domein

Sinds 1 januari 2015 hebben gemeenten een groot aantal zorgtaken overgedragen gekregen vanuit de Rijksoverheid. In principe zijn gemeenten hierdoor beter in staat om mensen op maat te ondersteunen. Maar het leidt ook tot een grote behoefte om de subsidierelaties met het welzijnswerk verder te professionaliseren. Uit tal van rekenkameronderzoeken blijkt dat gemeenten bij subsidies moeite hebben met sturing op echt resultaat. Hieronder geven wij zeven adviezen aan gemeenten om een zakelijke relatie met de welzijnssector op te bouwen.

Formuleer een beleidstheorie

Om goed te kunnen sturen is een beleidstheorie nodig. Gemeenten kunnen daarmee hun beleidsdoelen op logische wijze verbinden aan bepaalde activiteiten en resultaten. In het sociaal domein is de beleidstheorie lang niet altijd even scherp. Nog te vaak zijn doelen te abstract: ‘sociale cohesie vergroten’ of ‘meedoen aan de samenleving’. Het is beter om beoogde maatschappelijke effecten expliciet te kwantificeren. Dat is lastig. Regelmatig wordt deze essentiële stap daarom maar in zijn geheel overgeslagen of verschuift de aandacht snel van abstracte doelstellingen naar concrete activiteiten.

Toch zien wij een groeiend aantal welzijnsorganisaties dat wel degelijk probeert vanuit meetbare uitkomsten ‘terug te redeneren’ naar de meest doelgerichte interventie. Zij stellen zichzelf als het ware de vraag: ‘als ik dit wil bereiken, wat kan ik dan het beste doen?’ Dat gebeurt onder druk van bezuinigingen: de organisaties moeten hun meerwaarde opnieuw bewijzen, in een omgeving van toenemende concurrentie. Ze willen laten zien dat ze hun geld waard zijn. Wij denken dat die beweging onomkeerbaar is, omdat welzijn zich in de richting van de zorg beweegt. Daar kunnen gemeenten gebruik van maken.

De Universiteit Twente heeft een mooie beleidstheorie opgesteld voor de welzijnssector:

als welbevinden­↑ dan beroep op zorg ↓ (welbevinden = autonomie + competenties + verbondenheid)

Dit maakt collectieve diensten meetbaar in termen van individueel welbevinden. Waardoor er dus niet alleen iets over de kosten van de welzijnsinterventies te zeggen valt, maar uiteindelijk ook over de opbrengsten in termen van substitutie. Substitutie is de vervanging van (duurdere) individuele zorg door (goedkopere) collectieve ondersteuning.

Advies 1: Maak expliciet welke activiteiten bij moeten dragen aan welke doelen en leer welzijnsorganisaties met zachte druk om te ‘kwantificeren’.

 

Tel niet inzet maar resultaat

Gemeenten moeten meer sturen op resultaten en uitkomsten. Maar dat is makkelijker gezegd dan gedaan. We hebben het hier over het lastigste onderdeel binnen het sociaal domein, waar doelstellingen zich vaak moeilijk laten uitdrukken in meetbare getallen. Desalniettemin zullen gemeenten vooraf een aantal heldere indicatoren moeten benoemen om de aanbieders op te beoordelen, inclusief de methode waarmee zij meten. We zien vaak dat de lastig te formuleren beleidsindicatoren pas worden ingevuld nadat het beleid al is vastgesteld. Hierdoor ontbreekt het cruciale sturingsinstrument voor gemeente richting aanbieders, maar ook voor Gemeenteraad richting College.

Advies 2: Beschouw indicatoren niet als sluitstuk maar als beginpunt in de beleidsontwikkeling. Een beleid zonder resultaatindicatoren is uiteindelijk niets waard. Althans, niet als je wilt sturen op resultaten.

 

Stel eenduidige criteria op

Subsidierelaties zijn bij gemeenten in de loop der jaren gegroeid, waardoor subsidieverleningen soms niet veel meer dan een formaliteit zijn. Voor de aan de aanvrager gestelde eisen volstaat vaak een algemene subsidieverordening. Soms zijn er wel nadere subsidieregels opgesteld, maar die verwijzen dan meestal weer in algemene zin naar de bestaande beleidskaders. Subsidieaanvragen moeten dan voldoen aan de doelstellingen die in het beleid staan, zonder verdere specificatie. Hier geldt nadrukkelijk de regel garbage in, garbage out. Als een gemeente in de subsidie-uitvraag vooraf de wensen niet duidelijk aangeeft, dan zal de subsidieaanvrager daarvoor ook geen scherp aanbod kunnen doen.

Advies 3: Stel voor iedere beleidsdoelstelling specifieke subsidieregels op, die lezen als een soort bestek. Waarin expliciet staat voor welke activiteiten de subsidie wordt verleend, hoe en op grond van welke criteria de subsidieaanvragen worden beoordeeld en ook wat de afwijzingsgronden zijn.

Wees duidelijk en expliciet

Wanneer een besluit is genomen over een subsidieaanvraag, vindt dit zijn juridische weerslag in een subsidiebeschikking. Die moet expliciet en transparant de afwegingen voor het besluit weergeven. Dit is vooral van belang bij afwijzingen. In de praktijk zien we echter vaak matig onderbouwde beschikkingen. Het is maar goed dat er in het sociaal domein geen cultuur bestaat van bezwaar en beroep, want de juridische houdbaarheid van besluiten die we in de praktijk tegenkomen is soms twijfelachtig. Maar ook bij positieve besluiten over subsidies is de subsidiebeschikking van groot belang, want hierin staan de prestatieafspraken tussen opdrachtgever en aanbieder juridisch vastgelegd. Over zeer belangrijke bepalingen, zoals hoe de prestaties worden gemeten en welke consequenties het resultaat heeft, is in die beschikking meestal niets specifieks opgenomen. Veel gemeenten leggen in de subsidiebeschikking uitgebreide rapportageverplichtingen op, maar helaas verdwijnen deze nogal eens ongezien in een lade.

Advies 4: Vraag aanbieders in principe alleen naar de informatie die cruciaal is om te kunnen beoordelen of de gesubsidieerde activiteit al dan niet succesvol is. Juist omdat het sociaal domein veel kwalitatieve doelstellingen kent is het van belang om vooraf expliciet te maken wat er van de aanbieder verwacht wordt in termen van prestaties.

Wees formeel

Om voldoende grip te kunnen houden op het proces kan een gemeente niet zonder een goed gestructureerde verantwoordingscyclus. Plan aan het begin van het jaar een aantal afzonderlijke gesprekken met aanbieders: over de eindrapportage over het voorgaande jaar, over de plannen voor het volgende jaar, over de voortgang in het lopende jaar en over de subsidieaanvragen voor het volgende jaar. Het is belangrijk dat die momenten zodanig gepland zijn dat ze daadwerkelijk mogelijkheden bieden om bij te sturen. Onze ervaring is dat deze gesprekken niet altijd plaatsvinden, vaak slecht voorbereid zijn en dan bovendien een informeel karakter dragen, zoals tijdens een kop koffie met de wethouder. Dit maakt het lastig om het oordeel over prestaties en gemaakte afspraken helder vast te leggen.

Advies 5: Houd de verantwoordingsmomenten formeel en zakelijk. Er resteren voldoende mogelijkheden voor informele contacten.

Depolitiseer het besluitvormingsproces

Bij de toekenning en afwijzing van subsidies spelen, bij gebrek aan objectieve criteria, beelden en persoonlijke voorkeuren van beleidsambtenaren en de verantwoordelijk wethouder in de praktijk (te) vaak een grote rol. In veel gemeenten beslist uiteindelijk ook de gemeenteraad over de subsidieverlening. Als het College besluit om de subsidie aan een slecht presterende organisatie in te trekken, gebeurt het regelmatig dat de gemeenteraad zo’n beslissing terugdraait. Dat maakt de toewijzing en afwijzing van subsidies eerder tot een politiek besluit dan tot een zakelijke afweging op basis van vooraf vastgestelde criteria en gemaakte afspraken.

Om effectief te kunnen sturen op resultaten is het van cruciaal belang dat de subsidieverlening objectief verloopt. De raad moet de subsidiecriteria dragen. Dit kan bijvoorbeeld door net als bij aanbestedingen bepaalde wegingsfactoren toe te kennen aan de verschillende subsidiecriteria. Dan valt het goed te verantwoorden waarom de ene aanbieder is gekozen boven de andere. Een andere methode is om net als bij kunstsubsidies te werken met een onafhankelijke commissie van deskundigen, die het College adviseert op basis van vooraf opgestelde criteria. Welke methode er ook gekozen wordt, er moet in ieder geval rechtsgelijkheid vanuit gaan.

Advies 6: Zorg dat de subsidieverlening objectief verloopt, op basis van vooraf opgestelde criteria. Voor de toekenning van subsidies moet de kwaliteit-prijsverhouding leidend zijn en niet de politieke lobby.

Breek de markt open

Veel gemeenten hebben niet zo veel opties als het om aanbieders gaat, en dat maakt verzakelijking wel eens moeilijk. Soms is er maar één aanbieder beschikbaar, soms zijn het er enkele maar dan bijna altijd met een lange historie. Buitenstaanders kunnen maar lastig toetreden tot de markt, omdat zij niet geworteld zijn in de gemeente. Maar bovenstaande adviezen zijn irrelevant als de gemeente niet ook de optie heeft om een slecht presterende aanbieder ultimo de deur te wijzen. Natuurlijk, het kan om diverse redenen aantrekkelijk zijn voor gemeenten om zaken te willen doen met één aanbieder of een beperkt aantal aanbieders, maar pas daar wel mee op.

Advies 7: Blijf altijd benchmarken en straal naar bestaande aanbieders uit dat de subsidierelatie niet vanzelfsprekend is, maar afhankelijk van goed functioneren.

Conclusie

Als gemeente kunt u subsidierelaties zakelijk inrichten. Wij vinden dit een goede beweging, omdat het de kosten van collectieve interventies zichtbaar kan maken. Net als de opbrengsten trouwens, door bijvoorbeeld te besparen op duurdere individuele zorg (substitutie). De effecten van welzijn zijn kwantificeerbaar in termen van individueel welbevinden. Ons advies aan gemeenten is om de verzakelijking aan te vliegen vanuit een gedeelde beleidstheorie door organisaties met zachte druk te leren kwantificeren.

 

• Marco Kreuger was portefeuillehouder Welzijn & Zorg in Amsterdam-Zuid en is zelfstandig adviseur op gebied van maatschappelijke vraagstukken.
• Wim Klei is senior adviseur en organisatiecoach bij RadarAdvies