Datagedreven jeugdbeleid zorgt voor kostenbesparingen zonder verlies van kwaliteit

De Jeugdwet veranderde de uitvoering en financiering van de jeugdzorg ingrijpend. Maar heeft deze transitie al gevolgen voor het gebruik van jeugdzorg? Heeft de nieuwe toegang (wijkteams i.p.v. Bureau Jeugdzorg) al zijn preventieve werking? Is er al een verschil merkbaar t.a.v. de instroom j-ggz via huisartsen? Is er al sprake van zorgreductie, wordt er al ontschot, gekanteld? 

‘Gemeenten en jeugdzorg instellingen buitelen regelmatig over elkaar heen.’ ‘Jeugdigen worden de dupe van de decentralisatie van de jeugdzorg naar gemeente’ en ‘Onbekwame gemeenteambtenaren bepalen of kinderen wel of niet psychische zorg krijgen.’ Dit zijn zo maar wat krantenkoppen over het jeugdland anno 2018. Daarnaast verschenen kritische rapporten en de recente tussenevaluatie van de Jeugdwet waarin duidelijk wordt dat met de transformatie van de jeugdzorg nog lang niet bereikt is wat wordt beoogd. Het CBS vergeleek zorggebruik voor en na de invoering van de Jeugdwet. Uit hun analyse, gepubliceerd in maart 2018, blijkt dat de ontwikkeling in het aantal jongeren met jeugdzorg geen grote positieve verschuivingen vertoont in de periode 2011-2016. Er lijkt ook geen beweging plaats te vinden van duurdere gespecialiseerde zorg met verblijf naar goedkopere zorg uitgevoerd door wijk- of buurtteams. Wat de gesloten jeugdzorg betreft, was er volgens Unicef en Defence for Children in 2017 zelfs sprake van een stijging van acht procent.

Een belangrijke oorzaak is dat de huidige stroom van vraag naar aanbod onvoldoende wordt geanalyseerd en tot veranderingen leidt. Er is veel inhoudelijke discussie, maar data gestuurd inrichten van het nieuwe jeugdstelsel is op veel plaatsen nog niet aan de orde. In de regio Lekstroom is men daar mee gestart en dat heeft al tot besparingen geleid die niet ten koste gaan van de inhoud van de zorg. In het kader hiervan vond een gesprek plaats met Albert Veuger, senior adviseur bij Stade Advies.  We bespraken de knelpunten in de jeugdzorg transformatie en hoe deze overkomen kunnen worden.

De aanpak in Lekstroom

Albert Veuger is vanuit Stade Advies al ruim 30 jaar actief in het sociaal domein, voor het merendeel in gemeenteland. Vanaf de transitiedatum heeft Albert de opdracht om in de gemeenten van de regio Lekstroom grip op het jeugdbudget te krijgen.  Hij is een pragmaticus en wars van nieuwe systeemdiscussies. Zijn heldere opvattingen en doordachte rekenexercities laten zien dat er wel degelijk geld is om de juiste zorg te bieden maar ook dat de perverse financiële prikkels uit het oude stelsel onveranderlijk  kostenverhogend werken. Volgens Albert ontstaan veel problemen met budget en kwaliteit door te weinig grip op de geldstromen en de zorgaanbieders. Een belangrijke oorzaak voor tekorten zijn dus de oude prikkels in het systeem.

Het gaat in Lekstroom over een budget van miljoenen. Dit zijn de voormalige rijksmiddelen met een bezuinigingstaakstelling van 15%.  Veel gemeenten geven aan dat de bezuinigingstaakstelling die hen door het Rijk is opgelegd er toe bijdraagt dat de nieuwe taakstelling en doelen van de Jeugdwet niet, of slechts gedeeltelijk gehaald worden. Hoe kijkt Albert daar tegen aan?

Albert: “Mijn opvatting is dat er geen tekorten hoeven te ontstaan. Er is en wordt m.i. te weinig gekeken naar dubbelingen en stapelingen in de zorg; een groot deel verloopt nog via de traditionele routes. Ook worden zorgvarianten zonder overleg met de (gemeentelijke) toegang verlengd, met name in de j-ggz. Het idee leeft dat de gemeentelijke toegang onvoldoende deskundig is en/of niet noodzakelijk, bijvoorbeeld bij een verwijzing via de huisarts. Ik vraag mij wel eens af of er al harde cijfers zijn m.b.t. deze verlengde zorg. En hoe ziet dat er uit als gemeenten op dit punt met elkaar vergeleken worden? Ik zie daar weinig van terug in landelijke gegevens.“

 

Wat zijn de knelpunten in de toegang en toeleiding van jeugdigen?

Albert: “Vrijwel alle gemeenten hebben de toegang en toeleiding georganiseerd in lokale teams met verschillende benamingen. Daarnaast kunnen ook (jeugd)artsen verwijzen en kan de Gecertificeerde Instelling jeugdigen aanmelden na een besluit van de kinderrechter. Zij bepalen mede wie gebruik mag maken van (gespecialiseerde) jeugdhulp. Mijn analyse van de cijfers laat zien dat de lokale teams die door een middelgrote gemeente zijn georganiseerd maar voor maximaal 25% van het budget bepalen of er gebruik gemaakt mag worden van (gespecialiseerde) jeugdhulp. 75% van het budget wordt vooralsnog door anderen dan de gemeente bepaald: de huisarts, medisch specialist en gecertificeerde instellingen. Gemeenten hebben hierdoor beperkt zicht op de toeleiding en de geldstromen.”

Waar zitten besparingen zonder verlies van kwaliteit?

Albert: “Je moet als gemeenten heel goed kijken hoe je op de overheadkosten kunt besparen. Als het administratief (nog) niet op orde is dan komt dit ten laste van het budget dat primair bedoeld is voor de juiste zorg. In deze gemeenten is de administratieve last 4% van het budget (bij zorgverzekeraars is dat 3,2% maar deze zijn veel langer bezig). We zien nu dat wanneer het administratieve systeem goed draait, daar ook steeds meer vereenvoudiging plaatsvindt.”

Albert bedoelt dit dan ook in termen van formatie: “sommige functies worden echt overbodig. Een pakket met afspraken vraagt uiteraard om afstemming met de betrokken gemeenten en instellingen. Maar niet iedere gemeente hoeft daar een aparte accountmanager voor te hebben. Automatisering en goede financiële informatie leiden ook tot kostenbesparingen. Omdat ik als relatieve buitenstaander een onafhankelijke rol vervul, kan ik daar kritisch in zijn.

Ik zie overigens nog regelmatig aanbod gestuurde bewegingen zoals dat in het oude stelsel gebruikelijk was. Het is nog niet vanzelfsprekend dat gelijkwaardige oplossingen dichterbij worden gezocht terwijl de gemeente meer mogelijkheden heeft om dat in te richten en daar op aan te sturen. Er zijn inmiddels mooie voorbeelden van gelijkwaardige zorg dichter bij huis en met een kortere duur. Dat is ook de opdracht vanuit de Jeugdwet maar het systeem is hardnekkig.”

 

Meten is weten

Hoe kan dialoog en analyse helpen in het optimaliseren van kwaliteit van jeugdzorg en grip op jeugdbudget?
Albert: “ik maak op grond van de cijfers van het zorggebruik analyses op verschillende niveaus; op instellingen, thema’s (bijvoorbeeld dyslexie), verwijzers, verblijf. De uitkomsten hiervan stem ik af met de inhoudelijk medewerkers in de toegang bij de gemeente, de beleidsadviseurs en de regionale backoffice. Ik breng dan bijvoorbeeld in dat 30% van de kosten opgaat aan de verblijffuncties.

Mijn vraag is wat wij daar van vinden en of dit -conform de inhoudelijke uitgangspunten- teruggebracht kan worden naar bijvoorbeeld 20% en wat daar dan voor nodig is.

Feitelijk lever ik de cijfermatige onderbouwing voor inhoudelijk beleid en dan moeten ook verschuivingen zichtbaar worden. Op deze manier kunnen we vanuit de gemeente betere, gefundeerde keuzes maken. Uit alle informatie hebben we zo twee hoofdthema’s gedistilleerd; transformeren van de verblijfsfunctie en zorg en onderwijs (met name thuiszittersaanpak). Daar zijn wij nu mee aan de slag, samen met alle betrokkenen.  Verder zijn we gestart met het monitoren van de complexe en duurste cliënten met de vraag of intensivering van de zorg ook tot snellere resultaten leidt. Dit werkt innovatief; er worden andere zorgvormen en oplossingen bedacht. We doen dit samen met de grootste zorgaanbieders, want tweederde van het budget gaat hun kant op.  Aan de voorkant zien we ook dat er gezinnen zijn met meer dan één verwijzer, zonder dat men dit van elkaar weet. Dit resulteert dan ook in verschillende zorgvarianten of gestapelde zorg terwijl de oorspronkelijke hulpvraag en het daarbij passende aanbod uit beeld verdwijnt. Het verwerken en bespreken van deze informatie levert zogenaamde informatie gestuurde beleidsmedewerkers op.

Mijn beeld is dat gemeenten nog veel te weinig op grond van datagegevens de dialoog aangaan met organisaties en op grond daarvan sturen. Het is in lijn met wat Jan van Ginkel -oud gemeentesecretaris van Zaanstad en auteur van ‘Werken aan de wakkere stad’-  betoogt. Zijn stelling is dat we zonder gerichte informatie weinig kunnen sturen en dus ook niet werken aan verandering.”

 

Advies voor gemeenten

De gemeenten kunnen meer grip krijgen en kostenbesparend werken als de cliënt-route van vraag naar aanbod helder is, alsmede de gronden waarop inhoudelijke beslissingen worden genomen. We zien nu dat het bespreken van data gestuurde informatie leidt tot een vereenvoudiging van procedures als er inhoudelijke afwegingen worden gemaakt. Uiteraard is de inhoudelijke vraag van ouders/opvoeders en jeugdigen van belang, maar meer inzicht in het afwegingsproces en wat daar op van invloed is geeft belangrijke sturingsinformatie. Hiernaast is het intensiveren van het overleg met de zorgaanbieders en het blijven stellen van kritische vragen t.a.v. de verwijsstromen en het aanbod essentieel, en draagt het bij aan ieders begrip zonder de taakstelling uit het oog te verliezen.

Bijvoorbeeld, het integraal werken rond 18-/18+ jongeren kan nog sterk verbeteren en een kostenbesparend effect hebben. Te vaak wordt gekozen voor verlengde jeugdzorg met verblijf omdat er te weinig passende jeugdhulp is of de jongere geen inkomen heeft om huisvesting te betalen.

Maak ook afspraken met de jeugdbescherming over de verwijzingen en hoe lokale professionals daarbij worden betrokken. Nu speelt veel zich buiten hun blikveld af.

Verder leidt het monitoren van dure cliënten in de toegang ook tot meer inzicht, zeker als mogelijke verlenging of stapeling van zorg aan de orde is. Inhoudelijke discussies kunnen ook tot onorthodoxe oplossingen voor ingewikkelde casuïstiek leiden;  feitelijk moet dit één van de verworvenheden van het nieuwe jeugdstelsel worden. Daar zijn alle partijen, en niet in de laatste plaats de jeugdige waar het om gaat, bij gebaat.

Meer informatie?

Albert Veuger, senior adviseur en vennoot Stade Advies, a.veuger@stade.nl, 06-10939299

Rudy Bonnet, senior adviseur Stade Advies, r.bonnet@stade.nl, 06-51749712