Positionering gemeenten in sociaal domein: Schakelen tussen kwadranten

De opvattingen over de rolverdeling tussen burgers, maatschappelijke organisaties en de gemeente in het sociaal domein zijn aan het verschuiven. De verantwoordelijkheid voor de burgers neemt toe, collectief waar mogelijk, individueel waar noodzakelijk. Waarbij maatschappelijke organisaties burgerinitiatieven ondersteunen en hulp bieden als het de burgers zelf niet lukt. Gemeenten faciliteren en creëren randvoorwaarden voor die sociale infrastructuur. Dan moeten gemeenten wel betrokken en duidelijk zijn, en geloofwaardigheid uitstralen. Ze willen een betrouwbare opdrachtgever en maatschappelijke partner zijn voor de maatschappelijke organisaties. Ook binnen de huidige dynamische omgeving. Daarvoor is flexibiliteit in de eigen gemeentelijke organisatie nodig, en veranderingsbereidheid van medewerkers.

Positioneringsmodel

Hoe kunnen gemeenten zich in deze dynamische omgeving door ontwikkelen? Er zijn twee belangrijke variabelen voor positionering:

• Sturingsfilosofie van gemeente
  De sturing van de gemeente kan worden afgezet op een (verticale) as die loopt van strakke sturing tot faciliteren.
• Netwerkpositie van maatschappelijke organisaties
  De netwerkpositie van de maatschappelijke organisaties op een (horizontale) as die reikt van een ‘stand alone’ positie tot veel samenwerkingspartners en – activiteiten.

Door die twee assen te laten kruisen ontstaan vier kwadranten met in ieder kwadrant een kernachtige typering van de positie van de gemeente.

Sterk sturende overheid

Bij opdrachtgeverschap van gemeenten (kwadranten 1 en 2) opereert de overheid als een bedrijf en stuurt op basis van contracten. Daarbij passen instrumenten zoals klassiek subsidiëren en aanbesteden, en beleidsgestuurde contractfinanciering (niveau 2, product). Alle betrokken partijen weten wat er moet gebeuren, hoe de rolverdeling er uitziet en op basis van welke indicatoren afrekening en beoordeling plaatsvindt. Een goed bruikbaar sturingsconcept bij redelijk eenduidige opdrachtverlening met een directe relatie tussen opdrachtgever en opdrachtnemer.

Faciliterende overheid

In de onderste twee kwadranten gaat het om complexere verandervraagstukken in het sociaal domein. Vooraf is er geen duidelijke oplossing te benoemen en voor interventies is een breed (maatschappelijk) draagvlak gewenst. De gemeente is hier maatschappelijk partner en facilitator. Hierbij past een meer horizontale verstandhouding tussen de diverse betrokken partijen. Zij zoeken samen, maar wel vanuit hun eigen belang, naar een voor iedereen acceptabele uitkomst. In dit geval passen instrumenten zoals de subsidiedialoog, beleidsgestuurde contractfinanciering (niveau 3, resultaat) en vormen van bestuurlijk en maatschappelijk aanbesteden.

·        Kwadrant 1: Meervoudig opdrachtgeverschap

Veel subsidie- en inkooprelaties bevinden zich in dit kwadrant. Een strak regisserende gemeente verstrekt opdrachten aan afzonderlijke organisaties. De uitvoering gebeurt onder vastgestelde condities en met overeengekomen verantwoordingsverplichtingen. De opdrachten zijn veelal gebaseerd op producten- of dienstenboeken van maatschappelijke organisaties. Ondersteuning van burgerkracht en informele netwerken krijgen daarin geleidelijk een plaats. Er is sprake van een transparante kostprijssystematiek en een concurrerende prijsstelling van maatschappelijke organisaties. Gemeente en afzonderlijke maatschappelijke organisaties hebben rechtstreeks contact. Productregistratie is een belangrijk onderdeel van het verantwoordingskader. Uitvoerende professionals zijn vooral te typeren als ‘dienstverleners’ met strak geprotocolleerde producten.

De strakke externe sturing vertaalt zich bij maatschappelijke organisaties vaak in een stringente interne stijl van leidinggeven en de vorming van productgroepen waarmee ook contractafspraken worden gemaakt.

De rol van burgers blijft beperkt tot de democratische legitimatie van het beleidskader van de opdrachtgevende gemeente en feedback over de geleverde diensten in de vorm van klanttevredenheidsinformatie.

·        Kwadrant 2: Enkelvoudig opdrachtgeverschap

De gemeente contracteert hier veelal één grotere maatschappelijke organisatie. Voor de levering van aanvullende diensten zoekt die organisatie vervolgens een of meer onderaannemers. Ook in dit kwadrant is sprake van een strak regisserende gemeente, met alle bijbehorende kenmerken. De gemeente werkt met een inkoopmodel, om via prijsconcurrentie de kosten te beheersen en/of te selecteren op basis van kwaliteit. Vaak met de inzet van de subsidietender. De strakke relatie opdrachtgever – opdrachtnemer is gebaseerd op contracten voor meerdere jaren.

·        Kwadrant 3: Maatschappelijk partnerschap

De ingewikkelde maatschappelijke opgaven vragen om nieuwe horizontale coalities van gemeente, maatschappelijke organisaties, georganiseerde burgers en bedrijven. Bijvoorbeeld via publiek-particuliere-private samenwerking gericht op co-creatie. De gemeente stimuleert hierbij de ontwikkeling naar een maatschappij met zelfstandig verantwoordelijke burgers en is slechts één van de spelers in het veld. En niet per definitie de belangrijkste. De gemeente neemt deel aan netwerken en sluit maatschappelijke coalities. Nieuwe arrangementen komen tot stand vanuit een integraal perspectief. Dat alles leidt tot een flexibele uitvoeringsorganisatie op projectbasis en generalisme bij professionals.

Karakteristiek voor dit kwadrant is dat de gemeente vanuit een gemeenschappelijke visie samen met de maatschappelijke partners en georganiseerde burgers wil bepalen welke maatschappelijke vraagstukken er in het sociaal domein van een bepaald gebied extra aandacht verdienen. De overheid stelt vervolgens een budget beschikbaar voor dat gebied en geeft maatschappelijke organisaties alle ruimte om samen tot een aanbod te komen. Zo nodig participeert de gemeente ook in analyse en uitvoering.

·        Kwadrant 4: Gedelegeerd opdrachtgeverschap

Ook in dit kwadrant heeft de gemeente vooral een faciliterende rol. Waar de gemeente een stap terug zet, doen burgers een stap vooruit. Zij ontplooien eigen individuele en maatschappelijke initiatieven. Maatschappelijke organisaties kunnen een rol spelen door burgers bij elkaar te brengen om tot collectieve oplossingen voor gedeelde problemen te komen en te verwijzen naar mogelijkheden om nieuwe oplossingen te financieren. Ook treden zij op als gedelegeerd opdrachtgever als burgers met hun hulp plannen willen uitvoeren. Dan hebben we het niet langer over strakke regelgeving. Beleid beweegt in ruim opgezette kaders, in te vullen op basis van de situatie.

Kenmerkend voor dit kwadrant is dat de gemeente en maatschappelijke organisaties zich terughoudend opstellen. Het initiatief ligt primair bij de burgers. Zij bepalen met elkaar wat er in hun sociaal domein moet gebeuren. Op basis van hun analyse krijgen ze budgetten van de gemeente en bepalen burgers zelf wie ze inhuren om de voorzieningen in hun sociaal domein vorm te geven.

Afwegingen maken

Geen enkel model is de blauwdruk voor een nieuwe toekomst. Wel kunnen we er inzicht mee krijgen in de richting die we moeten gaan. Zie dit kwadrantenmodel dan ook als een hulpinstrument om daarover met elkaar van gedachten te wisselen. Want in elke gemeente zullen er ook inkoop- en/of subsidierelaties blijken te zijn die het meest gebaat zijn met een inrichting volgens kwadrant 1 of 2. Die afweging moeten we met elkaar durven maken en niet als lemmingen afkoersen op alleen de kwadranten 3 en 4.

Jan Tilburgs - j.tilburgs@stade.nl