PPS voor bouw school ten grave

De logica is onweerlegbaar. Schoolbesturen hebben geen verstand van gebouwen. Laat nieuwbouw, beheer en onderhoud dus over aan gespecialiseerde bouwers en beleggers, zodat de scholen zich op onderwijs kunnen richten. Zo kan je goedkopere en betere scholen neerzetten. Dat is hard nodig. Want de kwaliteit van onderwijsgebouwen loopt achteruit, zo constateerde ook de Rijksbouwmeester 2 jaar geleden.

Zo mooi als de PPS-theorie klinkt, zo moeizaam is de praktijk. In de ruim 10 jaar dat het Rijk publiek-private samenwerking in de huisvesting van primair en voortgezet onderwijs stimuleert, is er precies één school via DBFMO gebouwd: het Haagse Montaigne Lyceum. Een voorbeeld dat dan ook uitentreuren wordt aangehaald. DBFMO wil zeggen dat ontwerp, bouw, financiering, onderhoud en exploitatie in één geïntegreerd contract worden aanbesteed. Geen eenvoudige opgave, zo bleek bij het Montaigne Lyceum. En de verwachte  voordelen worden niet per se gerealiseerd. Hoewel het rapportcijfer voor het gebouw steeg van een 4 na oplevering in 2007 tot een 7 nu, is onduidelijk wat nu precies de toegevoegde waarde is geweest van DBFMO. ‘De kwaliteit lijkt hoger te zijn dan bij een traditionele aanbesteding’, luidt de voorzichtige eindconclusie van een evaluatie in 2010.

Stopzetten subsidie

Minister De Jager (Financiën, CDA) gelooft er niet meer in. Hij geeft geen subsidie meer aan het Servicecentrum Scholenbouw, dat in 2008 in het leven is geroepen om PPS in lager en voortgezet onderwijs te stimuleren. Ook het ministerie van Onderwijs stopt volgend jaar de helft (500 duizend euro) van de subsidie. OCW ziet eventueel wel een rol weggelegd voor het servicecentrum als kenniscentrum over scholenbouw en -onderhoud in algemene zin. Ook bouwers, onderwijskoepels en de VNG pleiten voor zo’n instelling.

Directeur Louk Heijnders van het Servicecentrum Scholenbouw wil ook graag de functie van breed kenniscentrum voortzetten. Maar hij vindt het onterecht en onverstandig dat het kabinet PPS bij de scholenbouw ten grave draagt. ‘De problemen in de onderwijshuisvesting nemen alleen maar toe. De kosten stijgen, de kwaliteit neemt af. Bij traditionele aanbestedingen gaat veel mis en dat wordt steeds erger. Scholen en gemeenten willen graag af van de zorg voor hun gebouwen. Ze hebben er zelf de kennis en de mensen niet voor. Er wordt ook wel degelijk vooruitgang geboekt. Het gaat langzaam, DBFMO blijkt erg ambitieus. Maar met PPS light, aanbestedingen waarbij bijvoorbeeld ontwerp en bouw in één keer worden aanbesteed, gaat het goed.’

Als ook de eenvoudiger samenwerkingsvarianten worden meegerekend, zoals alleen ontwerp, bouw en onderhoud (DBM), komt het servicecentrum tot 23 scholen die PPS toepassen. Twee DBFMO-projecten worden binnenkort gegund: de nieuwbouw van de Internationale School Eindhoven en onderhoud en beheer van onderwijsorganisatie OPOL in Lochem. Nog eens twee DBFMO-projecten worden op korte termijn aanbesteed. Er zijn verschillende redenen waarom vergaande integrale aanbestedingscontracten niet van de grond komen. De gescheiden geldstromen voor nieuwbouw (gemeenten), beheer en onderhoud (scholen) geldt als een belangrijke. Daardoor hebben gemeente (goedkope nieuwbouw) en school (goedkope exploitatie) niet altijd hetzelfde belang. Onderhoud en nieuwbouw zijn bovendien bij zowel schoolbestuur als gemeente een ondergeschoven kindje: van professioneel opdrachtgeverschap is zelden sprake.

Beleggers en bouwers zien weinig brood in de financiering van scholen wegens de jarenlange onderhandelingen en de als te laag ervaren normbedragen. Veel bouwprojecten in het onderwijs zijn bovendien te klein om meerwaarde te halen uit ingewikkelde geïntegreerde contracten.

Aanbesteding

Volgens Heijnders is de insteek van Financiën bij PPS vanaf het begin verkeerd geweest. ‘Er was sprake van een soort fundamentalistische benadering. Het moest DBFMO zijn, anders was het niet goed. Dat kan misschien op rijksniveau, waar je met de Rijksgebouwendienst een professionele opdrachtgever hebt en projecten ter waarde van tientallen miljoenen. Voor scholen en gemeenten is dat een stap te ver. Die willen hooguit ontwerp en bouw, eventueel met onderhoud, in één keer aanbesteden. Voor dat soort aanbestedingen waren geen standaardcontracten en -modellen, of procesbeschrijvingen. Die moesten we allemaal nog maken.’

Heijnders vindt het onverstandig dat alle aandacht bij PPS is gericht op nieuwbouw. ‘Jaarlijks wordt maar 1 procent van de schoolgebouwen vervangen. De bestaande schoolgebouwen voldoen vaak niet aan de wensen van de schoolbesturen. Daar kun je met slimme beheer- en onderhoudscontracten forse kwaliteitswinst behalen. En dat levert weer beter onderwijs op.’

Het servicecentrum, dat volgend jaar verdwijnt, wil verder met PPS. ‘Als ik de indruk had aan een dood paard te trekken was ik al lang weg’, zegt Heijnders. ‘Het gaat in kleine stapjes. Aan de vraagzijde zit je met moeilijke vraagstukken als het verder decentraliseren van geldstromen van de gemeente naar de school, en samenwerking tussen scholen om projecten van voldoende omvang te krijgen. Aan de aanbodzijde heb je een traditionele bouwsector en terughoudende financiers. Het zou mooi zijn als je investeringsfondsen voor scholen van de grond kunt krijgen. We onderzoeken de mogelijkheden die er zijn. Dan praat je weer over grote bedragen, dus dan heb je veel projecten nodig om het aantrekkelijk te maken.’

Volgens Heijnders blijft een aanjaagfunctie voor PPS op landelijk niveau noodzakelijk. ‘Je kunt van schoolbesturen en gemeenten niet verwachten dat ze dit zelf van de grond tillen. Er moet één partij zijn die kennis ontwikkelt, verzamelt en overbrengt. Anders valt het stil. De manier waarop in Engeland honderden scholen zijn gebouwd via PPS, is het voorbeeld geweest voor Nederland. Maar dat gebeurde daar wel onder druk van Gordon Brown. Die zei: “we gaan het op deze manier doen”. En dan nog zijn ook in Engeland de meeste projecten alleen maar design en build.’

Op 9 juni debatteert de Tweede Kamer over de voornemens van minister De Jager met PPS. Een week later staat het subsidiebeleid van het ministerie van OCW op de agenda  .

PPS  

Bij publiek-private samenwerking probeert de overheid marktpartijen te interesseren kennis en geld in te zetten om een project (bijvoorbeeld een school of een weg) te ontwikkelen tegen zo laag mogelijke kosten. Anders dan bij een gewone aanbesteding, waarbij de overheid strakomlijnde opdrachten geeft en de marktpartijen puur uitvoerder zijn, werken bij PPS overheid en markt samen. De marktpartij draagt meer risico, maar heeft ook kans op een hogere winst als het project door eigen inventiviteit goedkoper wordt. Achterliggend idee is dat gespecialiseerde bedrijven beter dan de overheid weten hoe je een (bouw)project het best kunt uitvoeren.

PPS kent verschillende vormen. De meest vergaande contractsvorm is DBFMO. Daarbij worden ontwerp, bouw, financiering, onderhoud en exploitatie in een langlopend contract aanbesteed. Dat wil zeggen dat de markt verantwoordelijk is voor het hele project, van ontwerp tot onderhoud en beheer. Dit moet de marktpartijen, bij DBFMO bijna altijd een consortium van bedrijven, dwingen tot projecten die over de hele levensduur, dus niet alleen tijdens de bouw, kostenefficiënt zijn. In de praktijk blijken veel PPS-projecten tot een enorm papierberg en ingewikkelde contracten te leiden omdat overheid én marktpartij weinig vertrouwen in elkaar hebben en alle afspraken op papier proberen vast te leggen.