Pad inburgering vol hobbels

De nieuwe inburgeringsswet, die statushouders zou moeten helpen om zo snel mogelijk hun weg te vinden in de Nederlandse maatschappij, wordt geteisterd door allerlei opstartproblemen. In de context van een woningnood, een asielcrisis en personeelstekorten komt het nieuwe stelsel maar moeilijk van de grond.

Mensen die in Nederland inburgeren moeten ‘snel en volwaardig meedoen aan de samenleving, liefst via betaald werk’ – dat is het doel dat de regering wil bereiken met de nieuwe inburgeringswet die in 2022 in werking trad. Maar anderhalf jaar na de invoering van het nieuwe stelsel is het duidelijk dat dat doel nog ver weg is. De inburgering verloopt allesbehalve snel, en ook betaald werk vinden lukt in veel gevallen nog niet.

‘De omstandigheden om van deze wet een succes te maken, zijn eigenlijk heel slecht’, zegt Patrick van der Hijden, directeur van Open Embassy, een social enterprise die gemeenten traint en adviseert op het gebied van inburgering. ‘Daardoor werkt deze wet nog niet zoals het zou moeten.’ Doetinchems wethouder Jorik Huizinga (D66) – die ook namens de Vereniging van Nederlandse Gemeenten het woord voert over dit thema – ziet ook dat de beloftes van het nieuwe stelsel nog niet zijn waargemaakt. ‘Een vroege start maken in het inburgeringsproces is nu lastig haalbaar, ook door complexe omstandigheden.’

Het nieuwe inburgeringsstelsel ging begin vorig jaar van start, na een lange aanloopfase. De invoeringsdatum werd een aantal keer uitgesteld, onder andere omdat er gesteggel was over het geld dat gemeenten zouden krijgen voor de uitvoering. Toch ging de invoering van de nieuwe wet gepaard met een zeker optimisme bij veel betrokken partijen. Iedereen leek het erover eens te zijn dat de wet in theorie een grote verbetering zou zijn voor inburgeraars en voor de samenleving als geheel. Voorheen waren inburgeraars teveel op zichzelf aangewezen, onder de nieuwe wet zou de overheid weer meer begeleiding en maatwerk gaan bieden.

Maar al voor de invoering was duidelijk dat het succes van de wet, hoe goed ook op papier, zou vallen of staan bij de uitvoering op lokaal niveau. ‘Je gaat pas echt verschil maken als je je uitvoering op orde hebt’, zei bijzonder hoogleraar Jaco Dagevos eerder in een interview met Binnenlands Bestuur.  

Vroegtijdigheid

En die uitvoering verloopt nog niet bepaald soepel. Dat komt deels door externe factoren – de asielcrisis, de woningnood en het personeelstekort maken het er niet makkelijker op. Maar het heeft ook te maken met knelpunten in de wetgeving. En sommige problemen zijn simpelweg toe te schrijven aan gebrekkige dienstverlening van gemeenten.

Dat is althans het beeld dat Patrick van der Hijden en zijn collega Tamer Alalloush schetsen. Probleem één: inburgeraars beginnen te laat met het proces omdat ze, vanwege de woningnood, lang moeten wachten op plaatsing in een gemeente. Daardoor blijven ze te lang in een azc zitten, waar ze weinig kunnen doen aan inburgering. Daarvan is bekend dat het inburgeraars demotiveert. ‘In de noodopvang doen mensen letterlijk niks’, zegt Alalloush. Er is wel een zogenaamd voorinburgeringstraject in het azc, georganiseerd door het COA (Centraal Orgaan asielopvang), maar dat stelt niet overal evenveel voor. ‘Het COA kan, ook vanwege de asielcrisis, vaak niet zo veel regelen.’ Ondertussen wacht de klantmanager van de gemeente waaraan de inburgeraar is gekoppeld meestal totdat de statushouder een woning heeft gekregen in de gemeente. Het azc, dat zomaar aan de andere kant van het land zou kunnen liggen, is vaak te ver weg.

‘De opvangcrisis loopt de inburgeringswet waanzinnig in de wielen’, vat Van der Hijden samen. ‘Vroegtijdigheid, één van de basisprincipes van de wet, wordt dit moment op geen enkele manier waargemaakt.’ Ook een ander basisprincipe wordt nog nauwelijks gerealiseerd: dualiteit. ‘Het idee is dat je de taal leert en werkt tegelijkertijd’, legt Van der Hijden uit. Maar in de praktijk blijven werk en taallessen nog gescheiden werelden. ‘Grofweg de meeste gemeente hebben taal ingekocht bij taalscholen en hebben andere maatschappelijke organisaties ingeschakeld die voor het participatieaanbod moeten zorgen. Onder de streep zie je dat mensen vooral naar school gaan en dat participatie achterblijft. Zelfs de meest basale vorm van afstemming, dat taalscholen rekening houden met werktijden, lukt vaak niet.’

Een ander probleem dat zorgen baart is dat er grote verschillen zijn in de dienstverlening van gemeenten. Alalloush geeft een voorbeeld: ‘Een nieuwkomer in de ene gemeente krijgt een laptop aangeboden, maar een neef of tante twintig kilometer verderop krijgt dat niet. Dat zorgt voor onbegrip en wantrouwen.’ Maar de verschillen gaan nog verder dan dat, zegt Van der Hijden: ‘In de gemeente x is je kans om aan een baan te komen, om goed Nederlands te leren, om je kinderen naar een goede school te kunnen sturen, een stuk kleiner dan in gemeente y. Maar als nieuwkomer heb je het niet voor het uitkiezen. Er zit dus rechtsongelijkheid ingebouwd in de wet.’

Waardoor die verschillen worden veroorzaakt? Een van de redenen is dat sommige gemeenten meer geld investeren in de inburgering dan anderen. Van der Hijden: ‘Gemeenten die alleen de middelen gebruiken die ervoor beschikbaar zijn, die kunnen maar heel weinig meerwaarde leveren.’ Maar de kansen die inburgeraars krijgen worden ook bepaald door de kwaliteit van de gemeentelijke klantmanagers, merkt Van der Hijden. ‘We komen helaas uitvoeringsteams tegen die nog totaal niet weten wat ze aan het doen zijn. Daar staat tegenover dat we ook juist veel geweldige klantmanagers zien.’

Valse start

D66-wethouder Jorik Huizinga, die in Doetinchem verantwoordelijk is voor inburgering, heeft een iets optimistischer blik op het nieuwe stelsel. Hij benadrukt dat sommige onderdelen van het nieuwe stelsel wel degelijk op gang zijn gekomen, zoals de brede intake: het begin van het inburgeringsproces, waarbij de klantmanager samen met de inburgeraar een plan maakt voor het verloop van het proces.

‘Als gemeenten denken we dat we een positieve impuls kunnen geven aan de inburgering, juist vanwege de regierol die we nu hebben’, zegt Huizinga. Toch ziet hij ook dat een aantal onderdelen nog niet zo goed lopen als gehoopt. ‘We zijn begonnen met een valse start’, legt hij uit. Dat komt omdat gemeenten pas eind maart vorig jaar van DUO (Dienst Uitvoering Onderwijs) de juiste gegevens van de inburgeringsplichtigen kregen.

Daarnaast ziet hij ook dat de krappe woningmarkt roet in het eten gooit. ‘We zijn gestart in een complexe tijd. Door de grote toestroom van vluchtelingen en een gebrek aan huisvesting blijven inburgeraars langer in de azc’s dan verwacht. Daardoor kunnen we niet de vroege start maken die we zouden wensen. Op dit moment zitten er bijvoorbeeld mensen in de crisisnoodopvang in Doetinchem die zijn gekoppeld aan de gemeente Amsterdam of Eindhoven. Het is praktisch gezien moeilijk om dan al vanuit de opvang te beginnen met inburgeren.’

Een andere tegenvaller is dat de zogenaamde onderwijsroute – één van de drie inburgeringsroutes, bedoeld voor nieuwkomers die een opleiding willen volgen in Nederland – nog niet overal kan worden aangeboden. Al voor de invoering van de wet bleek dat de oorspronkelijke budgetten onvoldoende waren om de onderwijsroute te kunnen aanbesteden. Gemeenten konden simpelweg geen onderwijsinstellingen vinden die bereid waren om tegen het beschikbare budget een opleiding aan te bieden. Daarop besloot het rijk om de middelen voor de onderwijsroute eenmalig op te plussen. Dat biedt enig soelaas, zegt Huizinga, maar toereikend is het niet.

‘In veel regio’s is de onderwijsroute goed gestart, in sommige regio’s heeft het langer geduurd, en in andere gebieden is er nog helemaal geen aanbod. Dat heeft echt met financiering te maken. Daarvoor is het rijk aan zet: die moet structurele financiering bieden. Dit is nou juist een kansrijke groep die, als we het goed doen, een hoog niveau van taal en opleiding kan bereiken.’

Betuttelend

Huizinga heeft nog meer financiële zorgen: omdat het aantal inburgeraars groter is dan verwacht, bestaat het risico het geld opraakt. Dat zit zo: de begroting van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, waar de inburgeringsmiddelen vandaan komen, is ingesteld op een lager aantal inburgeraars, omdat de prognoses destijds lager waren. Extra uitgaven vanwege een hoger aantal inburgeraars moeten gemeenten dit jaar zelf voorschieten, en worden in 2024 gecompenseerd, heeft het ministerie beloofd.

‘Maar we zijn er niet gerust op’, zegt Huizinga. ‘Wij voorzien dat we al dit jaar het plafond bereiken, waardoor SZW toch echt de begroting zal moeten aanpassen. Maar we zien nog niet dat het ministerie daarop anticipeert. Als het plafond halverwege dit jaar in beeld komt, wat wij voorspellen, dan hebben we een probleem. Dan moeten we nee verkopen aan inburgeraars, en dat kan niet.’ Naast de financiële perikelen zijn er het afgelopen jaar ook praktische problemen in de uitvoering naar voren gekomen. Zo is het de bedoeling dat gemeenten inburgeraars ‘financieel ontzorgen’. Dat wil zeggen: in de eerste maanden van het traject wordt de financiële huishouding van de inburgeraar door de gemeente verzorgd. Maar dat blijkt makkelijker gezegd dan gedaan. Het levert voor zowel inburgeraars als uitvoerders stress op, zo bleek al uit een evaluatie van pilots met de werkwijze. Het is een ‘complex en foutgevoelig’ proces. Er blijft bijvoorbeeld de eerste maanden vaak nauwelijks genoeg leefgeld over, omdat het aanvragen van toeslagen lang duurt.

Bovendien werkt het voor sommige inburgeraars contraproductief als de gemeente alle financiën overneemt. Zij zouden sneller financieel zelfstandig worden als ze juist meer zelf mochten doen. Daarom zou Huizinga graag zien dat gemeenten meer ruimte krijgen om de financiële ontzorging op hun eigen manier in te richten. ‘Sommige inburgeraars vinden het betuttelend, anderen hebben juist meer hulp nodig. Maar het wettelijke kader knelt: we moeten iedereen op dezelfde manier ontzorgen. We zouden willen dat het coachen meer centraal staat. Mensen willen best zelf een stukje verantwoordelijkheid nemen, de meesten vinden dat prettig.’