Ontdekte zorgfraude topje van ijsberg

Misbruik opsporen en aanpakken is tijdrovend

De omvang van zorgfraude in Nederland is lastig in te schatten. ‘We hebben eind vorig jaar op basis van onderzoek geschat dat er jaarlijks 100 miljoen euro wordt gefraudeerd bij begeleid en beschermd wonen binnen de Wmo en de Wet langdurige zorg (Wlz). Als we dat met gemeenten bespreken, zeggen ze stuk voor stuk dat dit een onderschatting is’, zegt Carla Vianen, coördinator onderzoek en analyse van het Informatie Knooppunt Zorgfraude (IKZ). En begeleid en beschermd wonen is maar een klein onderdeel van de zorg. ‘Over de omvang van de totale zorgfraude in Nederland durf ik eigenlijk niets te zeggen, maar we ondernemen wel pogingen om het te onderzoeken. We kunnen ons hierbij alleen baseren op de meldingen die we krijgen. Volgens de gemeenten die we spreken, is er heel veel wat we niet zien.’

Momenteel is het IKZ met een onderzoek bezig naar fraude met persoonsgebonden budgetten (pgb’s). Samen met het RIECOost Nederland (Regionaal Informatie- en Expertise Centrum) wordt daarnaast onderzoek gedaan naar de verwevenheid van criminaliteit in de zorg. Vianen: ‘We kregen signalen dat er een en ander aan de hand is. Als iemand thuis een hennepplantage heeft; is dat wel een goede zorgverlener?’

Gemeenten kunnen zich aansluiten bij het IKZ en kunnen meldingen indienen via het meldpunt zorgfraude, dat momenteel wordt gehost door de Nederlandse Zorgautoriteit (NZa). Als ze bij het IKZ zijn aangesloten, krijgen gemeenten ‘verrijkte’ informatie over fraude(signalen) die bij het IKZ terecht komen. Het is informatie die bij de zogeheten ketenpartners bij het IKZ aanwezig is. Gemeenten die niet zijn aan gesloten, krijgen een ‘kale melding’ dat bij een aanbieder vermoedens van fraude zijn, vertelt Lieke Freeke van VNG Naleving, een van de ketenpartners van het IKZ. Met die verrijkte signalen hebben gemeenten meer ‘munitie’ in handen om actie te ondernemen, met de kale melding zijn ze vooral alert gemaakt. Bij fraude(signalen) gaat het zowel om de rechtmatigheid als om de kwaliteit van de geleverde zorg.

Fraudebesef
Steeds meer gemeenten sluiten zich aan bij het IKZ, dat sinds 2016 bestaat. Inmiddels staat de teller op 152 en een aantal zit in de pijplijn. Maar nog niet allemaal dus. Is er onvoldoende ‘fraudebesef’ bij gemeenten? ‘Dat kan best nog bij vooral kleine gemeenten spelen. Zij denken wellicht dat het niet voorkomt omdat ze iedereen kennen’, aldus Vianen. Het aantal meldingen dat van gemeenten bij het IKZ terechtkomt, is de laatste jaren toegenomen. Vorig jaar kwamen er in totaal 613 fraudesignalen binnen, waarvan 118 van gemeenten. Het jaar daarvoor waren er 53 van de 558 signalen afkomstig van gemeenten en in 2017 kwamen er 10 signalen van de in totaal 675 signalen van gemeenten binnen. Een stijgende lijn, die echter ook te maken heeft met de toename van het aantal aangesloten gemeenten.

De meeste signalen gaan over begeleiding individueel, beschermd wonen en dagbesteding, weet Freeke. Er wordt te weinig zorg geleverd en/of de kwaliteit van de geleverde zorg laat te wensen over. ‘Vaak wordt er wel iets van zorg of begeleiding gegeven, maar dat beperkt zich dan bijvoorbeeld tot een uurtje koffiedrinken per week. Dat is niet de begeleiding die in die indicatie staat die de cliënt heeft gekregen.’

Ook kreeg ze eens een melding dat cliënten als dagbesteding toppen uit hennepplanten moesten knippen. ‘Dat is ongetwijfeld vaker aan de orde.’ Beiden maken zich zorgen over de meldingen, en vooral over al die misstanden die niet boven tafel komen. Vianen vreest dat het IKZ slechts het topje van de ijsberg in beeld heeft. ‘Je ziet soms hoe makkelijk het is om te frauderen en hoeveel geld er mee is gemoeid. Ook voor criminelen is de zorg een goed verdienmodel. Het gaat echt niet om een rekeningetje dat verkeerd wordt ingediend. Er is veel meer aan de hand. Ook dat zijn we nu aan het onderzoeken.’

Emmen, Almelo en Hof van Twente zijn drie van de 152 bij het IKZ aangesloten gemeenten. Fraudebestrijding en vooral het voorkomen van fraude staan daar hoog op de politieke agenda. ‘Je hebt als gemeente beperkte middelen en die wil je laten landen waar ze het hardst nodig zijn’, stelt Raymond Wanders, PvdA-wethouder werk en inkomen en volksgezondheid van Emmen. ‘Geld voor de zorg moet in de zorg terecht komen’, stelt ook de Almelose zorgwethouder Eugène van Mierlo (CDA). In Almelo en Hof van Twente start alles aan de poort, zegt Van Mierlo. In 2018 is de Wmo en jeugdzorg opnieuw aanbesteed en is er nadrukkelijk op kwaliteit en integriteit gestuurd. ‘Daar gaat een preventieve werking van uit.’ Aanbieders die wilden meedoen met de aanbesteding moesten vooraf veel informatie aanleveren, over onder meer de opleidingsniveaus en registraties van de medewerkers en de financiële situatie van de aanbieder. ‘Ook moesten de inschrijvers een integriteitsbepaling ondertekenen, waarin ze verklaren dat er de afgelopen vijf jaar geen verdenkingen van of relaties tot strafbare feiten zijn geweest.

Blijkt dit later toch zo te zijn, dan is dat voor ons grond om het contract te ontbinden’, aldus Van Mierlo. Het was een gigantische klus om alles te checken. Uiteindelijk is met 160 aanbieders een contract getekend. Voorheen hadden de gezamenlijke Twentse gemeenten 260 aanbieders gecontracteerd. ‘Met de screening vooraf scheid je het kaf van het koren, maar waterdicht is het nooit’, stelt Van Mierlo, die benadrukt dat niet alle buiten de boot gevallen aanbieders malafide zijn.

Ook na het sluiten van het contract blijven Almelo en Hof van Twente er bovenop zitten. Er wordt stevig ingezet op contractmanagement. Onder meer om te kunnen blijven controleren of de aanbieders nog steeds aan de voorwaarden voldoen, zoals gekwalificeerd personeel. Ook wordt paal en perk gesteld aan de winst die aanbieders mogen maken. Daarnaast heeft dit college het aantal sociaal rechercheurs uitgebreid om signalen van fraude te onderzoeken.

Als er sprake is van fraude, trekken de ge meenten alles uit de kast. ‘We zetten dan in op zowel bestuursrecht, als civielrecht en strafrecht’, aldus Van Mierlo. ‘Maar het is geen heksenjacht’, benadrukt de wethouder. ‘Het gros van de aanbieders heeft het juiste moreel kompas. Het is jammer dat een aantal de kluit belazert.’

Beroepsverbod
Ook Emmen pakt fraude breed en integraal aan. Niet alleen die in de Wmo en de jeugdzorg, maar ook uitkeringsfraude. ‘Met nieuwe wetgeving zie je dat er ook nieuwe markten ontstaan, om het maar netjes te zeggen’, aldus wethouder Wanders. De gemeente werkt volgens de zogeheten cirkel van naleving die vier stappen kent, vertelt Jessica van de Wouden, beleidsadviseur sociaal domein. Die lopen van voorlichting en het maken van duidelijke afspraken over de rechten en plichten van een regeling, via vroegtijdig signaleren en het oppakken van signalen tot en met sanctioneren. ‘Als er opzet in het spel is en we kunnen dat aantonen, dan gaan we over tot sanctioneren.’

Het gaat daarbij om zowel inwoners als aanbieders die bewust de fout ingaan. Een belangrijk onderdeel van de Emmense aanpak is het kernfraudeteam, die Wanders eigenlijk liever een kernpreventieteam noemt, omdat de gemeente vol inzet op het voorkomen van regelovertreding. ‘De regelgeving is best complex, waardoor er vaak ook onbedoeld regels niet juist worden nageleefd en dat willen we voorkomen.’ In het kernteam zit een breed scala aan professionals zoals een jurist sociaal domein, de toezichthouder kwaliteit Wmo en jeugd, een sociaal rechercheur en de toezichthouder rechtmatigheid voor de Wmo, de Jeugdwet en de Participatiewet, stelt Heleen Kerssies, die die laatste functie bekleedt.

Dat kernteam bespreekt de meldingen die vanuit diverse kanalen binnenkomen. ‘Dat kan de Sociale Verzekeringsbank zijn, andere gemeenten, zorgkantoren, politie, inwoners, maar ook collega’s. De alertheid in- en extern is heel groot’, aldus Kerssies. De meldingen kunnen (anoniem) telefonisch of per mail worden doorgegeven. Wekelijks komt het team bij elkaar om de meldingen geanonimiseerd door te nemen en als het nodig is te verrijken met de informatie die voorhanden is. In het kernfraudeteam passeert volgens Kerssies veel de revue, van klein tot groot. ‘Waarbij wij er echt niet vanuit gaan dat er bij elke melding sprake is van fraude.’

Strafvervolging
Oneigenlijk gebruik en misbruik opsporen en aanpakken is ‘enorm tijdrovend’, stelt Kerssies. ‘Als we zien dat een aanbieder willens en wetens de boel aan het saboteren is, dan gaan we in overleg met de Officier van Justitie of we een strafrechtelijke route kunnen bewandelen. Als de fraude bewezen is, is sanctioneren mogelijk. Ons doel is dat aanbieders in dat geval een beroepsverbod krijgen. Momenteel hebben wij wel een dergelijke zaak lopen, maar is een beroepsverbod bij ons nog niet voorgekomen en landelijk is dat een handjevol.’

Ook de Almelose wethouder Van Mierlo stelt dat het aanpakken van fraude lastig is en ‘vreselijk veel tijd en geld kost’, maar vindt dat malafide aanbieders hard moeten worden aangepakt. Hij vindt het dan ook onbegrijpelijk dat het Openbaar Ministerie (OM) afziet van strafvervolging van Victorie, dat in Almelo onder meer beschermd wonen aanbood. De directrice ervan vergokte een miljoen zorggeld in het casino.

‘Daar laten we het niet bij zitten’, aldus een strijdbare Van Mierlo. De gemeente wil naar aanleiding van de weigering van het OM om tot vervolging over te gaan een bijzondere klachtprocedure starten en de zaak rechtstreeks voorleggen aan een gerechtshof. De fraude door Victorie is een uitwas, maar ook bij een aantal aanbieders van huishoudelijke hulp is het contract ontbonden omdat er zaken niet pluis waren. ‘Ik had graag de financiële lijntjes onder de loep willen nemen, maar de wet (Wmo, red) maakt het ons niet makkelijk.’ Het is voor gemeenten niet makkelijk fraude op te sporen en te bestrijden. Zwarte lijsten aanleggen van malafide zorgverleners is in Nederland uit den boze. Buurgemeenten waarschuwen dat ‘zorgcowboys’ aan de slag zijn, kan dus niet.

‘Maar je kunt wel signalen met elkaar uitwisselen’, stelt Wanders. Ook via het IKZ kunnen signalen toch bij andere gemeenten terechtkomen. Van Mierlo hoopt dat de Wmo dusdanig wordt aangepast dat gemeenten wel onderling informatie kunnen uitwisselen. Ook zou het goed zijn als het rijk meer oog heeft voor de fraudeaanpak door gemeenten. Hij zou graag zien dat het rijk een pilot start met innovatiebudget voor forensisch financieel rechercheonderzoek. Het IKZ adviseert gemeenten vooral op de voorkant te letten, zoals bijvoorbeeld Almelo doet. Vianen: ‘Zorg dat je goede contracten sluit met zorgaanbieders waarop je kunt terugvallen. En screen zorgaanbieders aan de voorkant zodat je niet achteraf met de gebakken peren zit.’