Sociaal stelsel sluipenderwijs steeds soberder

Sinds de jaren tachtig is de Nederlandse verzorgingsstaat stapje voor stapje strenger en soberder geworden. Uitkeringen werden lager, korter en selectiever. Die ontwikkeling ging gepaard met lagere collectieve uitgaven, maar ook met oplopende armoede. 

Dat zijn de centrale bevindingen van een onderzoek van bijzonder hoogleraar Cok Vrooman (Universiteit Utrecht). ‘Het gaat om allerlei kleine veranderingen die vaak ieder voor zich niet zo veel betekenen’, legt Vrooman uit. ‘Maar 35 jaar aan kleine veranderingen betekent toch dat we een bepaalde richting op gaan.’

Onderbouwing
Voor die hypothese was wellicht al het nodige anekdotische bewijs, maar Vrooman levert een systematische en cijfermatige onderbouwing voor de stelling. De maatschappelijke consequenties van het institutionele pad. Regelingen voor werkloosheid, arbeidsongeschiktheid en bijstand, 1980-2015, luidt de titel van zijn onderzoek. Vrooman analyseerde alle wettelijke veranderingen in de regelingen in die jaren. Daarbij keek hij enerzijds naar de hoogte en de lengte van de uitkeringen, en anderzijds de selectiviteit daarvan. Dat laatste wordt bepaald door de afbakening van de doelgroep (wie komt wel en niet in aanmerking voor een uitkering?) en de geldende uitkeringsvoorwaarden (welke plichten zijn aan de uitkering verbonden?).

Werkende armen
Uniek aan Vroomans analyse is ook dat die inzicht geeft in de maatschappelijke consequenties van de veranderingen aan het stelsel. Zo blijkt onder andere dat de ontwikkelingen samengingen met lagere overheidsuitgaven en minder uitkeringsontvangers. Ook hangen de veranderingen samen met toenemende armoede, onder zowel werkenden als uitkeringsontvangers. Armoede onder uitkeringsontvangers nam tussen 1980 en 1994 toe van 12 tot 28 procent en viel vervolgens terug tot 16 ­procent in 2015. Het aandeel werkende armen was in 2015 anderhalf keer zo hoog als in 1980.

Correlatie
Dat een versobering van uitkeringen ook werkenden raakt, is te verklaren door de verkleining van de groep uitkeringsontvangers, legt Vrooman uit. ‘Er zijn verhoudingsgewijs minder mensen met een uitkering, maar die zijn wel ergens gebleven.’ Met andere woorden: iemand die in de jaren ‘80 nog in aanmerking kwam voor een uitkering, kan tegenwoordig aangewezen zijn op onzeker werk dat slecht betaalt. Wel benadrukt Vrooman dat het hier gaat om een correlatie tussen het sociale stelsel en armoede die niet per definitie een oorzakelijk verband aantoont. ‘De toenemende armoede bij werkenden kan bijvoorbeeld ook te maken hebben met de flexibilisering van de arbeidsmarkt. Maar in algemene zin lijken de aanpassingen aan het stelsel wel iets gedaan te hebben met de samenleving.’

Tekst loopt door onder afbeelding.
Bron: C. Vrooman (2021) Klik op afbeelding om te vergroten.

Ideaaltypen

Vrooman beschrijft de ontwikkeling van het Nederlandse stelsel ook wel als een verschuiving van ‘tamelijk sociaaldemocratisch’ naar ‘karig corporatistisch’. Wat dat betekent, wordt duidelijk aan de hand van een assenstelsel met drie zogenoemde ideaaltypen van sociale stelsels: sociaal­democratisch, corporatistisch en liberaal. Rechtsboven in het assenstelsel bevindt zich het sociaaldemocratische model, dat zich kenmerkt door hoge uitkeringen die ten goede komen aan een brede groep. ‘Het traditionele Zweedse stelsel komt daar bijvoorbeeld dichtbij’, aldus Vrooman. Rechtsonder ligt het corporatistische stelsel, met hoge uitkeringen die zich richten op een selectieve groep. ‘Denk aan Frankrijk en Duitsland in de jaren ‘80’, aldus Vrooman.

Universalistisch en corporatistisch
Het grote verschil tussen die twee is dat het eerste model meer ‘universalistisch’ is. ‘Dat stelsel is erop gericht om iedereen weer terug de arbeidsmarkt op te brengen, maar ze wel goed te beschermen als dat niet haalbaar is’, legt Vrooman uit. ‘Het corporatistische stelsel gaat meer uit van het principe dat uitkeringsrechten zijn gekoppeld aan sociale status. Dat kan zich bijvoorbeeld kenmerken door betere rechten voor beroepsgroepen met meer aanzien, een langer arbeidsverleden of een grotere premie-inleg.’ Ten slotte is er, aan de andere kant van het spectrum met de laagst en kortst mogelijke uitkeringen, het liberale stelsel. Vrooman: ‘Denk aan de Verenigde Staten na de herzieningen onder de presidenten Reagan en Clinton.’

Balkenende en Rutte
In 1980 leek het Nederlandse systeem nog enigszins op het sociaaldemocratische ideaaltype, blijkt uit Vroomans onderzoek. ‘Maar in de 35 jaar daarna zie je dat we opschuiven richting zowel het Amerikaanse als het Duitse systeem.’ Opvallend daarbij is dat de beweging naar het versoberen van de uitkeringen vooral tijdens de kabinetten Balkenende plaatsvond, terwijl er onder de eerste kabinetten Rutte met name een verplaatsing naar meer selectieve uitkeringen te zien is.

Ministelsel
Wat kunnen we hieruit opmaken over de toekomst van de sociale zekerheid? Het meest waarschijnlijke scenario, denkt Vrooman, is dat de ingezette trend zich doorzet. Dat betekent dat we op de lange termijn uitkomen, bij een soort ‘selectief ministelsel’ waarbij uitkeringen zowel laag als exclusief zijn. Toch ziet Vrooman ook ­kansen voor een omgekeerde beweging. ‘Je proeft dat het sociale investeringsdenken aan het opkomen is’, aldus Vrooman. ‘Ik merk bij beleidsmakers meer openheid om na te denken over een beweging naar rechtsboven. Er lijkt meer gehoor te zijn voor het idee dat je er niet alleen komt met het zo slank mogelijk maken van uitkeringen en het zoveel mogelijk prikkelen van mensen om zelf initiatief te nemen.’

Kanteling
De verschillende experimenten met de Participatiewet, waarbij gemeenten de bijstand soepeler of ruimhartiger proberen in te richten, passen wat Vrooman betreft in de trend richting van het sociaaldemocratische ideaaltype. Ook de groeiende aandacht voor de basisbaan (een op maat gemaakte baan voor mensen die op eigen kracht niet aan het werk kunnen komen) bevestigt de kanteling in het denken. ‘Ik zou de discussie wel wat breder willen trekken dan alleen de basisbaan’, nuanceert Vrooman. ‘Dat kan een goede oplossing zijn voor het bijstandssegment, maar het is belangrijk om naar het hele systeem te kijken. Daar moet je dus ook de WW en de arbeidsongeschiktheidsregelingen bij betrekken. Het blijft belangrijk dat mensen periodes van werkloosheid kunnen overbruggen zonder dat ze er zo sterk in inkomen op achteruitgaan dat ze bijvoorbeeld hun huis moeten verkopen, en dat er een adequate voorziening is wanneer mensen niet meer tot werken in staat zijn.’

Dit artikel is ook te lezen in Binnenlands Bestuur nr. 10.