Jeugdcontract voor zeker vier jaar

Pionieren in aanbestedingsland

‘De wijze van inkoop is een belangrijk sturingsmiddel waarmee je bepaalde doelen kunt realiseren’, stelt de Alphense projectleider inkoop jeugdhulp Anja Krijnberg. Alphen aan den Rijn en Kaag en Braassem hadden een duidelijk doel voor ogen. De jeugdhulp moest echt anders, waarbij een integrale aanpak en de betrokkenheid van het lokale netwerk belangrijke speerpunten waren.

Daarnaast wilden gemeenten de uitvoering in handen van één aanbieder geven, de professionals de ruimte gunnen om te doen wat nodig is en aanbieder én gemeenten met zo minder mogelijk bureaucratische rompslomp opzadelen. Het resultaat telt; er hoeft niet over producten en het aantal uren hulp te worden gerapporteerd. Uitgezonderd de gesloten jeugdhulp, jeugdbescherming en -reclassering en Veilig Thuis – die in regionaal verband worden ingekocht – besloten Alphen en Kaag en Braassem voor de inkoop van de overige specialistische jeugdhulp vanaf 2017 samen op te trekken. In 2015 en 2016 werd alle jeugdhulp nog regionaal ingekocht.

‘Met de jeugd- en gezinsteams, die we sinds 2015 hebben, hadden we al een paar flinke slagen gemaakt. De teams werkten al veel laagdrempeliger, boden direct hulp en de bureaucratie was minder. We waren echter nog niet tevreden over de aansluiting met de specialistische jeugdhulp’, vertelt Krijnberg. ‘We wilden een logische samenhang in het aanbod, een einde maken aan de versnippering en – heel belangrijk – de verbinding borgen met het lokale veld.’

Een belangrijke inspiratiebron was de Wmo, die de gemeente aan de vooravond van de decentralisaties als één opdracht in de markt gezet had gezet en de uitvoering ervan aan één aanbieder had gegund. ‘We zagen dat dit enorme goede effecten had op de producten die werden aangeboden. Er werd veel meer maatwerk geleverd, veel meer vanuit de inwoner geredeneerd en er werden ook veel slimme verbindingen gelegd. Daarnaast trigger je partijen om gezamenlijk de verantwoordelijkheid aan te gaan voor het eindresultaat en niet voor slechts een deel.’

Budgetplafond
De visie werd vertaald in een Aanbestedingsdocument. Per 2017 wilden de gemeenten een driejarige overeenkomst met een aanbieder sluiten. Er was ook een budgetplafond vastgelegd: in Alphen aan den Rijn was voor 2017 20 miljoen euro uitgetrokken en voor 2018 en 2019 jaarlijks 17,5 miljoen euro. Voor Kaag en Braassem was voor 2017 ruim 3,1 miljoen euro beschikbaar; vanaf 2018 en 2019 ruim 2,9 miljoen euro. In het Aanbestedingsdocument stond verder dat er geen wachtlijsten mochten ontstaan en dat de gecontracteerde zorgverlener zelf alle financiële risico’s moest dragen. Er zou op kwaliteit worden gegund, niet op prijs. Via Tendernet werd de opdracht Europees aanbesteed.

Toen kwam er een kink in de kabel. Na de voorlopige gunning stapten de verliezende inschrijvers naar de voorzieningenrechter. Zij maakten bezwaar tegen de wijze waarop de gemeenten de aanbesteding hadden georganiseerd. Het budget was te krap, de (financiële) risico’s voor de aanbieders te groot en de informatie over het aantal cliënten te gering, zo stelden zij. De voorzieningenrechter gaf hen gelijk, oordeelde dat de risicoverdeling tussen gemeenten en zorgverlener ‘disproportioneel’ was en stelde dat beide gemeenten de jeugdhulp opnieuw moesten aanbesteden.

De gemeenten gingen in hoger beroep. ‘We konden ons onvoldoende herkennen in de uitspraak en duidelijkheid was voor het transformatieproces van belang. We geloofden, en geloven, in onze visie. Die stond ook niet ter discussie; het zat ‘m in de voorwaardensfeer’, verduidelijkt Krijnberg. In afwachting van het hoger beroep, dat in januari 2017 zou spelen, moest de continuïteit van de jeugdzorg worden geborgd. Hoe de rechter ook zou oordelen – opnieuw aanbesteden of niet – een nieuwe aanbieder zou hoe dan ook niet per januari 2017 kunnen starten. ‘Als allereerste prioriteit hebben we tijdelijke contracten met alle aanbieders gesloten. We konden niet meer meeliften met de regio, want die waren inmiddels hun eigen inkooptraject gestart. We hebben de regionale inkoopcontracten vertaald naar de lokale situatie. Dat was echt een mega-operatie.’

Risicoverdeling
Op 14 februari 2017 zette de rechter in hoger beroep definitief een streep door de aanbesteding. ‘Maar dat was wel een uitspraak waar we wat mee konden. We wisten toen hoe we ons Aanbestedingsdocument beter moesten maken, zoals op het punt van de disproportionele risicoverdeling. We hebben onder meer een ontsnappingsmogelijkheid veel beter geborgd. Als er iets in de populatie buiten de schuld van de aanbieder gebeurt, dan is dat aanleiding om met elkaar in gesprek te gaan. Want we pakken als gemeente wel onze verantwoordelijkheid.

Een ander belangrijk verschil is dat we een gunningscriterium op prijs hebben gemaakt. De aanbieders hebben dan de mogelijkheid risico’s in de prijs te verdisconteren; dat was een concreet onderdeel uit het arrest. Wel gaven we mee dat de transformatie financieel moet renderen; de prijs moest in jaren aflopend zijn.’ Een belangrijk verschil was ook dat de looptijd van het contract van drie naar vier jaar werd opgeschroefd, met de optie tot verlenging van twee keer twee jaar. ‘Uit onderzoek blijkt dat in jaar drie of jaar vier de investeringen financieel gaan renderen. Als je een contract voor drie jaar afsluit, heeft de aanbieder er onvoldoende de revenuen van. Die wil in de initiële contractperiode al wat winst pakken.’

Dit keer was de aanbesteding wel succesvol en is GO! voor de jeugd vanaf januari dit jaar verantwoordelijk voor de jeugdhulp in de beide gemeenten. ‘We kunnen nu nog niet zeggen dat we al een heel getransformeerd aanbod hebben.

Daar is het nog te vroeg voor, maar ik zie hoopgevende ontwikkelingen.’ Zo wordt gekeken naar mogelijkheden om zware zorg af te schalen zodra dat kan. Nachtmerries heeft Krijnberg niet overgehouden aan de aanbesteding, ‘maar het was een intensief traject’.

De Alphense projectleider heeft wel tips voor andere gemeenten. ‘Je moet je heel goed realiseren dat je met een inkooptraject je transformatiedoel kunt bereiken. Zo wordt er nog niet altijd naar gekeken. Het begin echt met een inhoudelijk vraagstuk: welke opdracht wil ik aan de markt geven? Ga ook met die cliënt in gesprek, vraag door wat die belangrijk vindt en vertaal dat naar de opdracht. Ga ook met het veld in gesprek. Zo’n informatieronde is niet verplicht, maar je aanbesteding en de opdrachtverstrekking worden er gewoon beter van.’

Aanbesteden zorg moet over andere boeg
De komende aanbestedingsronde Wmo en jeugdhulp moet anders, versie ‘2.0’ dus. Er moeten meerjarige contracten worden afgesloten, of beter gezegd, meerjarige partnerschappen met gemeenten in de netwerkrol, vindt adviesbureau BDO. Anders zien gemeenten zich straks opnieuw geconfronteerd met tekorten op hun zorgbudgetten en laaien geheid weer discussies op over de kwaliteit van zorg of de doelmatigheid.

‘Als gemeenten op dezelfde manier het aanbestedingstraject in gaan als voorgaande jaren, dan ga je doen wat je doet en krijg je wat je deed’, vat Vincent Eversdijk samen, partner BDO voor de publieke sector. ‘We moeten elkaar op een andere manier weten te vinden om de negatieve gevolgen van aanbesteden volgens de bekende en ingeburgerde manier van aanpak het hoofd te bieden, waarbij de focus lag op prijs en doelmatigheid.’ En bij die negatieve gevolgen moet volgens Eversdijk worden gedacht aan discussies over tarieven, administratieve rompslomp, effectiviteit van de zorg en ondersteuning en over kwaliteit. ‘De klant moet nu echt centraal komen te staan. Het gaat nog te vaak over geld’, voegt zijn collega Frank van der Lee daaraan toe.

De tijd is er nu ook rijp voor, stellen beiden. Gemeenten hebben ervaring met de nieuwe taken en gemeenten en zorgaanbieders kennen elkaar inmiddels; het onderlinge gebrek aan vertrouwen is stukken minder dan aan de vooravond van de decentralisaties. En veel contracten lopen aan het einde van dit jaar af. In de nieuwe contracten voor Wmo en jeugd moet vertrouwen het uitgangspunt zijn in plaats van controle achteraf, adviseren Van der Lee en Eversdijk. ‘Vanuit de zorgaanbieders geredeneerd weet je waar je aan toe bent, maar ook voor het commitment naar elkaar toe en het partnership. Daarin zijn meerjarige contracten belangrijk’, aldus Van der Lee.

Dialoog
Partnership is een rode draad in de aanpak die BDO voorstaat, evenals ketenbenadering. ‘Je wilt met elkaar tot duurzame relaties komen, waarbij het belang van goede zorgverlening centraal staat. Als je dat wilt bereiken, moet je met elkaar de dialoog aangaan’, benadrukt Van der Lee. Dat is de eerste stap in wat beiden het veranderproces noemen. Gemeenten moeten het initiatief nemen om stakeholders, zoals zorgaanbieders, welzijns organisaties en ook woningcorporaties, om tafel te krijgen. Samen moet antwoord op de vraag worden geformuleerd welke zorg en ondersteuning het beste past in de gemeente, of in (samenwerkende) gemeenten. Inzicht in demografische trends is daarbij van groot belang. ‘Op zo’n manier kun je al een behoorlijke inschatting maken van hetgeen je moet inkopen’, aldus Van der Lee.

‘Als je op deze manier als gemeente en stakeholders met elkaar in dialoog gaat, krijg je ook beter zicht op het financiële traject’, voegt Eversdijk daaraan toe. ‘Wat wordt er nu verleend aan zorg, over wat voor mensen hebben we het, waar worden overschrijdingen door veroorzaakt. Door een goede oorzaakanalyse te maken, kun je kijken waar de inefficiënties zitten en hoe je die kunt wegnemen.’ Door vooraf met elkaar vast te stellen wat nodig is, kunnen politiek en bestuurlijk de juiste prioriteiten worden gesteld. Eversdijk: ‘Je krijgt dan een veel beheersbaarder en meer regulier proces.’ Om diezelfde reden is het belangrijk om met elkaar het hele proces van toegang en aanmelding tot en met facturatie en verantwoording te doorlopen, en gezamenlijk knelpunten en verbeteringen te formuleren.

Het aanboren van innovatiekracht is een belangrijke volgende stap in het veranderproces. Ook daarvoor moeten gemeenten in gesprek met stakeholders. ‘Gemeenten waren de afgelopen jaren veel naar binnen gericht, omdat ze druk waren met het inregelen van de nieuwe taken. Innovatie en preventie heeft daardoor nog onvoldoende aandacht gekregen’, stelt Van der Lee. Om die innovatie vlot te trekken, zijn die meerjarige contracten ook van belang. ‘Als je vanuit meerjarenperspectief het aanbestedingstraject ingaat, kun je innovatie en kwaliteitsverbetering veel meer centraal stellen dan in het geval zorgaanbieders die de investering op korte termijn moeten terugverdienen’, aldus Eversdijk.

Tot slot moeten andere afspraken worden gemaakt over verantwoording. ‘We moeten weg van de afvinklijstjes vanwege de afvinklijstjes’, aldus Eversdijk. Alle betrokkenen moeten overeenkomen wat de gewenste kwaliteit is, hoe dat moet bereikt en hoe dat moet worden verantwoord. Van der Lee en Eversdijk denken dat het invoeren van horizontaal toezicht een goed instrument is om de administratieve lastendruk en regeldrift te verminderen. Bij horizontaal toezicht geldt het adagium controle waar nodig en vertrouwen waar mogelijk.