Inburgeraar uit beeld

Gemeenten proberen grip te krijgen op integratie

‘Inburgering was voor ons een ver-van-mijn-bedshow geworden’, bekent Bram Schout, beleidsadviseur economie, werk en onderwijs bij de gemeente Enschede. ‘Gemeenten zijn niet meer verantwoordelijk voor inburgering, nieuwkomers moeten zelf een taalcursus inkopen. Maar we lopen er nu keihard tegenaan dat inburgeraars de weg kwijtraken op de ondoorzichtige markt. Wij zitten met de gebakken peren als de integratie mislukt en asielmigranten in de bijstand blijven hangen. Daarom proberen we nu de regie terug te pakken.’

Sinds 2013 worden vluchtelingen en migranten niet meer door de gemeente waar ze wonen naar een taalcursus gestuurd, maar moeten ze op eigen initiatief en eigen kosten inburgeren. Ze kunnen daarvoor maximaal 10.000 euro lenen bij de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO), waar ook studenten hun studielening afsluiten. De eigen verantwoordelijkheid zou ervoor zorgen dat nieuwkomers sneller integreren, dacht het kabinet Rutte I, en vooral gedoogpartner PVV. De introductie van volledige marktwerking leverde bovendien een besparing op van 333 miljoen euro.

Maar zelf de taal leren en zelf meedoen in de Nederlandse samenleving, lijkt op een fiasco uit te lopen. Met als levensgroot risico dat de tienduizenden vluchtelingen die in 2015 en 2016 naar Nederland zijn gekomen, aan de kant blijven staan. Het lukt maar één op de drie inburgeraars om binnen de drie jaar die ervoor staat het verplichte examen te halen, blijkt uit onderzoek van de Algemene Rekenkamer dat eind januari naar de Tweede Kamer is gestuurd (zie figuur op pagina 14). Alle verantwoordelijkheid bij de inburgeraar leggen, is te hoog gegrepen, constateert de Rekenkamer. De beperkte transparantie op de cursusmarkt belemmert inburgeraars een passend traject te kiezen. ‘Het merendeel heeft ondersteuning nodig bij de start van een inburgeringstraject’, luidt de belangrijkste aanbeveling.

Bypassoperatie
Dat hadden veel gemeenten al in de gaten. ‘Vluchtelingen kennen de weg hier niet, ze weten niet welke inburgeringscursus in hun situatie het beste is’, stelt Schout. Daarom beginnen ze niet altijd meteen aan een taalcursus. ‘Terwijl dat wel heel belangrijk is. Elke maand dat ze in de bijstand zitten, wordt de kans groter dat ze wegzakken in lethargie. Het wordt dan steeds moeilijker om aan zo’n cursus te beginnen.’

De regie terugpakken valt niet mee zolang statushouders zelf hun inburgeringscursus uitzoeken. ‘We kunnen via de bijstand wel druk uitoefenen om snel te beginnen met inburgeren, daar gebruiken we de Wet taaleis voor’, legt Schout uit. Maar om ervoor te zorgen dat ze een cursus kiezen die bij hun capaciteiten past en bijdraagt aan snelle integratie, moeten gemeenten achterdeurtjes gebruiken en geitenpaadjes bewandelen.

Enschede heeft met de extra middelen die beschikbaar zijn voor het participatieverklaringtraject een bypassoperatie uitgevoerd. Sinds september volgen alle statushouders 24 weken lang vier uur in de week het Doe Mee-programma waarin ze kennis maken met alle facetten van het maatschappelijk leven in Enschede. Aan het eind van het traject tekenen de statushouders de participatieverklaring, maar dat vindt Bram Schout ‘niet zo boeiend’. Hij vindt het belangrijker dat het programma statushouders stimuleert al tijdens hun inburgeringstraject mee te doen aan vrijwilligerswerk en zich bij sportclubs en verenigingen aan te sluiten waar ze meteen de taal kunnen gebruiken. Dan snijdt het mes aan twee kanten. Bijkomend voordeel is dat gemeenten in contact blijven met de inburgeraars zodat ze niet meer zo makkelijk uit beeld raken.

Natuurlijk kan met het korte participatieverklaringstraject lang niet alles gerepareerd worden wat er misgaat bij de inburgering. ‘Maar we kunnen er wel voor zorgen dat statushouders snel starten met een inburgeringscursus en we kunnen de nonformele taalverwerving via taalmaatjes en praathuizen stimuleren. Daarom zijn we blij met die participatiemiddelen.’

Dringend advies
Gemeenten springen in het gat dat ontstaat doordat statushouders niet in staat zijn zelf een inburgeringstraject uit te stippelen. Ze proberen de regie terug te krijgen, vooral om integrale trajecten op te kunnen zetten waarin het leren van de taal wordt gecombineerd met een werkervaringsplek, een beroepsopleiding of vrijwilligerswerk, weet Lilian van Grimbergen die bij Divosa het landelijk project screening en matching statushouders coördineert. ‘Gemeenten willen richting geven aan het inburgeringsproces. Niet eerst de taal leren en dan pas participeren, maar meteen voorsorteren op de meest kansrijke integratiemogelijkheid.’

Daarvoor moeten ze statushouders wel eerst in een passend inburgeringstraject zien te krijgen en dat valt niet mee. Het is dringen op de inburgeringsmarkt. Een jaar geleden waren er 130 taalaanbieders actief, inmiddels zijn er 202 taalscholen waar inburgeraars met hun DUO-lening terecht kunnen. Die zijn vaak op meerdere locaties actief. Inburgeraars zien door de bomen het bos niet meer en kiezen voor de dichtstbijzijnde aanbieder om reiskosten te besparen. Of ze vallen voor de taalschool die een gratis laptop belooft.

Oriëntatie op het inburgeringsaanbod in hun woonplaats is daarom een standaard onderdeel van de flankerende trajecten die steeds meer gemeenten aanbieden. In Leiden startte al vlak nadat de grote vluchtelingenstroom in 2015 in Nederland arriveerde een intensief tweejarig traject waarin inburgering en bemiddeling naar werk of scholing worden gecombineerd. Statushouders worden geacht er minimaal 24 uur per week mee bezig te zijn. De eerste zes tot twaalf weken nemen de Leidse statushouders deel aan een startgroep waarin hun diploma’s worden gewaardeerd en een leerbaarheidtest wordt afgenomen.

Op grond daarvan krijgen ze een dringend advies zich in te schrijven bij een taalinstituut met een passend aanbod. ‘In negen van de tien gevallen komen ze daar ook terecht’, weet projectcoördinator Joost Bruggeman. ‘Dat vraagt soms nogal wat overtuigingskracht want er zijn altijd statushouders die bijvoorbeeld naar het taleninstituut van de universiteit willen omdat ze daar de hoogste kwaliteit verwachten. Terwijl ze daar alleen taalles op het hoogste niveau geven.’

In de Drechtsteden is in september een vergelijkbaar participatietraject voor vluchtelingen gestart. Dat begint met een intensief welkomstprogramma van zes weken waarin de statushouders een plan van aanpak voor hun inburgering maken en eindigt met een taalmarkt waar ze kennis kunnen maken met de taalaanbieders die volgens hun begeleiders het best passende aanbod voor hen hebben. Die bemoeienis zorgt voor onrust op de inburgeringsmarkt, vertelt projectleider Anneke Boven. ‘Onze adviezen leiden tot verschuivingen en dat vinden aanbieders die minder cursisten trekken natuurlijk niet leuk.’

Herrie
Omdat je dus ‘herrie op de inburgeringsmarkt krijgt als je als gemeente de regierol pakt’ is het volgens haar zaak de adviezen goed te onderbouwen, maar dat is enorm lastig. ‘We hebben veel te weinig informatie over het cursusaanbod. We moeten daardoor te veel op het gevoel afgaan, op verhalen die de ronde doen.’ Boven heeft wel in beeld op welke doelgroep de grootste taalaanbieders zich richten, of ze aan alfabetisering doen, hoe lang hun trajecten duren en of ze in de avonduren en in de vakanties les kunnen geven als statushouders taalwerkstages lopen.

Maar om erachter te komen of een taalaanbieder eruit haalt wat erin zit bij een statushouder, zou ze ook graag weten hoeveel deelnemers er in een klas zitten, of cursisten vaak in hun eentje achter de computer worden gezet en hoe enthousiasmerend de docenten zijn. ‘Die kwaliteitsinformatie ontbreekt en die heb je wel nodig om goed te adviseren.’

Een ander knelpunt waar gemeenten die de regie proberen te pakken tegenaan lopen is het ontbreken van informatie over de voortgang van de inburgeraar. DUO keert de leningen uit en heeft dus informatie over deelname en voortgang van de inburgeraars, maar mag die uit privacyoverwegingen niet met gemeenten delen. ‘De ene overheidsdienst verzamelt gegevens die een andere overheidsdienst niet mag hebben’, constateert Schout uit Enschede. ‘We moeten zelf de statushouders die we uit het oog zijn verloren, weer opsporen. Daarvoor moet ik verbinding leggen met alle organisaties die met vluchtelingen werken. Dat is een hele klus.’

‘Wij vragen regelmatig verzuim- en voortgangsgegevens op bij de taalinstituten en vragen ze door te geven als een inburgeraar is gestopt met de cursus, zodat wij actie kunnen ondernemen’, vertelt Joost Bruggeman. Hoewel de Leidse taalbureaus tot nu goed meewerken, blijft het schipperen, vindt hij. Gemeenten zijn afhankelijk van de welwillendheid van taalinstituten en statushouders die uiteindelijk zelf bepalen welke inburgeringscursus ze volgen. ‘Daarom zouden we het liefst terug willen naar de situatie van voor 2013 en de inburgeringstrajecten weer zelf inkopen. Dan kunnen we een statushouder weer toewijzen aan een taalaanbieder en kunnen we die aanbieder houden aan de gemaakte afspraken.’

Maatwerk
Om intensiever, sneller, arbeidsmarktgerichter inburgeren mogelijk te maken, zijn maatwerktrajecten voor groepjes statushouders nodig, vindt Anneke Boven. ‘Wij willen intensiveren als het nodig is, stageperioden inbouwen waar het zinvol is, maar dat krijg je niet van de grond zolang inburgeraars zelf hun cursussen inkopen. De eigen verantwoordelijkheid van de inburgeraar blokkeert het opzetten van arbeidsgerichte of duale trajecten’, vindt ze. ‘Terug naar de situatie van voor 2013 zou het allemaal een stuk makkelijker maken. Gemeenten kunnen dan zelf klantgroepen samenstellen en voor die groepen een passend traject inkopen bij gespecialiseerde aanbieders. Dat zou echt het simpelste zijn.’

Dat gaat de VNG te snel. ‘We hebben voor 2013 die verantwoordelijkheid voor het inkopen van inburgeringscurssen gehad en toen slaagden er meer inburgeraars voor het examen en haalden ze vaker een hoger taalniveau’, stelt Jos Wienen, burgemeester van Haarlem en voorzitter van de VNGcommissie Asiel & Integratie. ‘Maar terug naar de oude situatie is niet altijd de beste weg.’

Gemeenten moeten wel de mogelijkheid krijgen orde te scheppen in de chaos op de inburgeringsmarkt. Die is volgens Wienen ontstaan doordat taalaanbieders niet gehinderd door enige vorm van toezicht cursussen kunnen aanbieden, en de eigen verantwoordelijkheid waarmee statushouders zijn opgezadeld. ‘Je vraagt daarmee iets van statushouders dat ze echt niet aankunnen’, vindt hij. Gemeenten moeten de mogelijkheid krijgen een inburgeringstraject voor te schrijven aan een statushouder en kwaliteitseisen te stellen aan taalaanbieders. ‘Als gemeenten weer gaan sturen, kunnen ze ervoor zorgen dat er kwalitatief goede cursussen worden aangeboden waarin statushouders op een hoger niveau en sneller dan nu het geval is de taal leren, maar ook worden begeleid naar werk of een passende opleiding.’

Daarvoor hebben ze extra geld nodig, meer dan de 330 miljoen euro die in 2013 is bezuinigd. ‘Er zijn nu veel meer nieuwkomers en we moeten af van die standaardtrajecten die we toen inkochten. Inburgering en participatie moeten bij elkaar komen in een geïntegreerd programma en dat vraagt om een forse investering.’ Geld is volgens Wienen nog de simpelste kwestie, want ‘deze investeringen verdienen zichzelf terug als we ermee kunnen voorkomen dat statushouders veroordeeld zijn tot levenslange bijstand.’

Het belangrijkste is dat gemeenten weer grip krijgen op de inburgering. ‘Wij kunnen ervoor zorgen dat elke statushouder een goed aanbod krijgt. De verantwoordelijkheid bij de inburgeraar leggen is een misrekening geweest. We moeten nu echt een andere richting inslaan.’