Groeipijn in het sociale domein

Het sociale domein zoekt een nieuw evenwicht. Dat kan niet zonder verwarring, angst en groeipijn, zegt de Rotterdamse transitieprofessor Derk Loorbach.

‘Gemeenten zijn klaar voor de start’ meldt het rijk in een communiqué over de decentralisaties. ‘Het eerste positieve bericht in maanden,’ luidt op Twitter de verzuchting. Sommige tweets wrijven nog eens in dat contracten sluiten en ‘er klaar voor zijn’ verschillende zaken zijn. Gemor, onzekerheid, vrees, weerstand: volgens hoogleraar Derk Loorbach zijn deze gevoelens onvermijdelijk bij een transitie van deze omvang.

‘Transities zijn grootschalige schoksgewijze systeemovergangen, die zichtbaar worden op de lange termijn. Een fundamentele verandering van denken, organiseren en doen in een domein, die zich voltrekt over een periode van decennia. De mensen die er mee te maken hebben, verliezen de greep op de veranderingsdynamiek. De uitkomsten zijn vooralsnog uitermate onvoorspelbaar, terwijl terugkeren naar het oude niet meer mogelijk is. Vaak gaan er dingen mis, waarna politiek en media er overheen vallen. De neiging tot risicobeheersing groeit daardoor en men probeert de controle te hernemen. Er treedt een soort kramp op, een collectieve verwarring.’

Een noodzakelijke chaos, legt Loorbach uit, en voor een deel schijn. Want van historische omwentelingen leerden transitiewetenschappers dat er wel degelijk een patroon is. En vrijwel nooit is sprake van één grote omslag, meestal van een optelsom van transitiepunten, met schokken, doorbraken en terugvallen. ‘Voordat deze fase van structurele systeemverandering ingaat is er eerst altijd een lange periode waarin de bestaande structuur, cultuur, en werkwijze verder onder druk komen te staan. Nu bijvoorbeeld: de samenleving verandert, internet komt, mensen worden mondiger, ze willen meer duurzaamheid of zelfbeschikking. Het dominante regime – de wijze waarop we het met z’n allen hebben georganiseerd – probeert zich aan te passen, door efficiënter te werken. Bijna altijd is er dan sprake van een verbetering van het bestaande. Tegelijkertijd zijn er individuen en kleine organisaties die denken: het kan ook anders. Zij beginnen op kleine schaal te experimenteren. In het sociale domein is dit al jaren aan de gang’

Het kan lang duren voor de echte kantelfase aanbreekt, zegt Loorbach. ‘Lange tijd zit er nog veel rek in het bestaande regime en de gedane investeringen en opgebouwde routines maken een fundamentele verandering kostbaar en complex. Bovendien gaan de kennisontwikkeling en opbouw van alternatieven traag. Op een gegeven moment komen de maatschappelijke druk, de kracht van de alternatieven en het vast­lopen van het regime bij elkaar.’ Dan pas begint volgens Loorbach de ware transitie. ‘Oude structuren en instituties storten in of worden afgebroken en alternatieven breken door. Er ontstaat een nieuwe ordening, vaak een combinatie van oud en nieuw. Doorontwikkeling daarvan kan wel 10, 20 misschien 30 jaar duren.’

Kosten hoger dan impact
De vertraging en weerstand in het sociale domein zit volgens Loorbach vooral in het ‘probleem-industrieel complex’. ‘Dat leeft van het oplossen van het probleem en is daardoor afhankelijk van het voortbestaan of zelfs toenemen van het probleem. Hier is een regime omheen gegroeid dat steeds verder is vertakt en gespecialiseerd. Elke keer als er iets misgaat of de financiële houdbaarheid ter discussie staat, wil men het een slag efficiënter maken, met nóg meer complexiteit, afstemming en integraler werken. Volgens dezelfde logica moeten deze aanpassingen weer vertaald worden in meetbare, afrekenbare doelen.’

De balans opmakend constateert hij, dat het tot voor kort dominante stelsel leidt tot van alles, behalve oplossing van het probleem. ‘Het optimum waarbij interventies nog effectief zijn, is allang voorbij en de kosten zijn hoger dan de impact. De professionals en instellingen die aan het probleem werken worden geprikkeld op het efficiënt uitvoeren van de geplande interventie en niet op gewenste uitkomsten. En de bereidheid om de eigen rol of positie ter discussie te stellen is ook nu nog vrij klein.’

Tegengestelde beweging
Ter illustratie noemt de Rotterdamse hoogleraar de groep dak- en thuis­loze jongeren. ‘Begin jaren 90 zijn we begonnen die groep te registreren. Hun aantal ligt in Nederland rond de 9.000. Dat het er zoveel zijn, is op zich al bijzonder. Maar nog opmerkelijker is dat dit aantal al een kwart eeuw stabiel is. Het aantal zwerfjongeren neemt dus niet af, terwijl de investering in die groep in de vorm van opvang, interventies, trajecten, reïntegratie en coaching meer dan verdubbeld is.’

Loorbach vergelijkt het huidige stelsel met de gang van zaken in de afvalverbranding: ‘Afvaljongens hebben een bepaalde hoeveelheid afval nodig, anders ontstaat overcapaciteit in hun verbrandingsinstallaties en wordt verwerking te duur. Eigenlijk wil je liever recyclen dan verbranden. Maar omdat is geïnvesteerd en contracten zijn gesloten, krijg je de rare situatie dat gemeenten beboet worden door de afvalverbranders, omdat hun burgers het vuilnis te goed scheiden. In het sociale domein zie je eenzelfde dynamiek. Een tegengestelde beweging aan wat je zou willen, namelijk een zorgsysteem gebaseerd op vertrouwen, professionaliteit, preventie en sociale veerkracht.’

Een belangrijk inzicht in de transitiewetenschap is dat majeure omschakelingen zich nauwelijks of niet laten plannen. Maar ze laten zich wel sturen en beïnvloeden. De overheid is volgens Loorbach de aangewezen partij om daar de aanzet toe te geven. Samen met maatschappelijke vernieuwers, die hij ‘koplopers’ noemt: individuen en instellingen die bereid zijn over de grenzen van hun eigen organisatie te kijken.

Empathie en idealisme
Loorbachs advies aan gemeenten: ‘Bundel in een gebied de gegevens, problemen en geldstromen. Geef koplopers een jaar of vier om oude routines af te schudden, naar nieuwe vormen te zoeken en een andere werkwijze te ontwikkelen. Formuleer op dat gebiedsniveau zeer concrete doelen, binnen de gestelde periode te realiseren. Halvering van het aantal meldingen van kindermishandeling bijvoorbeeld, het naar nul brengen van huisuitzettingen, het stoppen van voortijdig schoolverlaten, en het halveren van het overgewicht.’

Is die stap gezet, dan is het volgens Loorbach zaak dat gemeenten ‘systematisch op de experimenten reflecteren en beoordelen hoe die zich verhouden tot het bestaande.’ Werkt de nieuwe praktijk, dan moet ertoe overgegaan worden die te bestendigen en uit te breiden. ‘Dus als je er bijvoorbeeld achter komt dat sociale wijkteams sneller interveniëren en het probleem bij de bron aanpakken, laat dat dan consequenties hebben voor je dominante lijn.’

Onbehoorlijk bestuur
Niet alle professionals zijn veranderingsgezind en het aantal koplopers is op de vingers van een hand te tellen. Dat verbaast de hoogleraar niet: ‘Vooral in het sociale domein zijn mensen ooit vanuit empathie en idealisme begonnen. Ze hebben geprobeerd duurzame verbetering bij gezinnen voor elkaar te krijgen, soms in hun eigen vrije tijd. Maar ze zijn niet door de barrières van het systeem gekomen. Ze hebben zich daarbij neergelegd en vereenzelvigen zich met hoe het nu gaat. Veel professionals ervaren het bijna als persoonlijke aanval als geconstateerd wordt dat wat ze deden niet werkte. Zet je die mensen klakkeloos in een sociaal team, dan gaan ze verder in de dezelfde groef.’

Een reëel gevaar is volgens Loorbach dat gemeenten een ‘decentrale centralisatie’ uitvoeren. ‘Een kopie dus van het oude regime, maar dan op microschaal. Zo heeft Rotterdam bijvoorbeeld aan elk gebied twee wijkteams toebedeeld, met eenzelfde vorm, mandaat en institutionele context, die vooral weer onderling gaan bespreken wat ze gaan doen. Zo pakt een flink aantal gemeenten het aan. Ze missen dan wel het hele punt. Zo’n keuze leidt vooral tot extra kosten, meer institutionele complexiteit en onzekerheid voor de burger. Ook dit is een transitie, maar wel een ongewenste.’

Een koevoet zetten in het sociale stelsel, drie wetten doorduwen en daar tegelijk een bezuiniging op zetten, maken nog geen transitie. Toch is dat in de ogen van Loorbach wel hoe de overheid het vraagstuk nog te veel benadert: als een grote beleidsoperatie op korte termijn. ‘Dat deze transitie is geforceerd van bovenaf vind ik op zich wel moedig. Er is mij in dit verband wel gevraagd: is dit geen onbehoorlijk bestuur? Mijn antwoord: je hebt onbehoorlijk bestuur nodig voor een transitie. Bij behoorlijk bestuur blijven we pappen en nathouden.’

Vastgelopen
Tegelijk houdt zo’n beperkte kijk op de zaak volgens hem het risico in dat de ideologische of visionaire component te veel ondersneeuwt: ‘De veranderingen staan niet los van de bredere discussie over onze verzorgingsstaat. We doen een collectieve investering waar we met z’n allen beter van worden, nu het oude stelsel is vastgelopen. Met moderne middelen, kennis en kunde kunnen we een verzorgingsstaat nieuwe stijl opbouwen, gebaseerd op samenredzaamheid, preventie en inclusie. Daar gaat het nu te weinig over en te veel over structuren en protocollen. Als het grote verhaal versnippert en verwatert, vervliegt de veranderenergie die je nu ziet ontstaan.’

CV
Prof. Dr. Derk Loorbach (1975) is directeur van het Dutch Research Institute for Transitions (DRIFT) en hoogleraar socio-economische transities aan de Erasmus Universiteit. Hij adviseert gemeenten op het gebied van transitiemanagement: het sturen van de decentralisaties in de gewenste richting. Met zijn instituut doet hij actie-onderzoek in de langdurige zorg, jeugdzorg en wijkontwikkeling. Onder Loorbachs leiding is verder een leergang ontwikkeld voor gemeentelijke senior beleidsmedewerkers, die komend voorjaar opnieuw gegeven wordt.