'Helft Wmo-aanbestedingen krijgt een toevallige winnaar'

Jan Telgen, autoriteit op het gebied van inkoopmanagement in de zorgsector, heeft geen goed woord over voor aanbestedingen op basis van relatieve scores. Bij deze methode zijn de scores van de meedingende partijen afhankelijk van wat de concurrentie biedt. Dat kan tot vreemde effecten leiden. 'Een aanbieder die zelf geen kans maakt om de aanbesteding te winnen, kan grote invloed hebben op de uitkomst', zegt hij.

De relatieve score is een van de tientallen methodes die zijn gebruikt voor aanbestedingen in het kader van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo), de wet die sinds 1 januari 2007 van kracht is en gemeenten onder andere verantwoordelijk maakte voor de thuiszorg. Telgen, hoogleraar inkoopmanagement aan de Universiteit Twente en partner bij adviesbureau Significant, heeft de aanbestedingsmethoden met hun voor- en nadelen in opdracht van het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten op een rijtje gezet in de recent verschenen publicatie Aanbesteden met beleid. Het document moet gemeenten helpen bij de volgende ronde aanbestedingen.

Telgens schat dat de relatieve score in ongeveer de helft van de Wmo-aanbestedingen in een of andere variant is gebruikt. Volkomen ten onrechte, vindt hij. 'Met de relatieve score maak je van elke aanbesteding een tombola. Wie die methode in mijn bedrijf gebruikt, vliegt er direct uit.'

Bij de relatieve score krijgen aanbieders punten voor zowel prijs als kwaliteit. Omdat er vooraf geen vast ijkpunt is, is de toekenning van punten uitsluitend afhankelijk van de onderlinge verschillen tussen de aanbieders. De laagste prijs krijgt de meeste punten, de hoogste geen en de puntentelling voor de tussenliggende biedingen wordt afhankelijk van de twee uitersten berekend. Met soms vreemde gevolgen.

Als van vier aanbieders er eentje een extreem lage prijs biedt, terwijl de andere drie redelijk dicht bij elkaar liggen, zorgt de lage aanbieder ervoor dat de andere drie vrijwel gelijk scoren op prijs. Als degene met de extreem lage prijs ook nog eens een lage kwaliteit biedt - wat vaak het geval zal zijn - kan hij nooit winnen, maar wel bepalen wie er als winnaar uit de bus komt. Zou de partij met de lage prijs niet meedoen, dan worden de prijsverschillen tussen de anderen ineens wel veel punten waard, en kan de aanbesteding een andere winnaar krijgen, hoewel de verschillen in prijs en kwaliteit tussen de drie serieuze aanbieders onveranderd zijn (zie 'Relatieve score, rare uitkomsten').

Tijdbom

Het willekeurige karakter van de relatieve methode is volgens Telgen 'een tijdbom' onder veel aanbestedingen, omdat verliezende partijen een reden hebben om op grond van de gehanteerde methode een rechtszaak aan te spannen en een goed argument om ook te winnen. Volgens Telgen werkt de relatieve score niet alleen strategische offertes in de hand, maar mogelijk ook fraude. 'Als ik weet dat ik met mijn prijs aan de hoge kant zit, kan ik een bevriende relatie inschakelen die een extreem hoog prijsbod doet. Mijn hoge prijs scoort daardoor relatief ineens beter ten opzichte van mijn concurrenten. Zo kan ik een aanbesteding winnen die ik anders zou verliezen. Ik heb overigens geen concrete aanwijzingen dat dit ergens is gebeurd.'

Schrijnender vindt Telgen dat gemeenten met relatieve beoordelingen niet zelf meer bepalen hoe belangrijk ze een criterium vinden, maar dat door de markt laten doen. 'Als er relatief gescoord wordt tussen de hoogste en de laagste aanbieding kan een euro één punt verschil opleveren, of tien punten. Buiten de vraag of dit voor een rechter acceptabel is, kan de gemeente zo nooit uitleggen hoeveel ze nu over heeft voor meer kwaliteit.'

Dat zoveel gemeenten gebruik hebben gemaakt van de relatieve score, is volgens Telgen te wijten aan gebrek aan beleid. 'Veel aanbestedingen zijn gedaan zonder dat er duidelijk Wmo-beleid van de gemeente was. Er was onvoldoende vastgelegd hoeveel er moest worden betaald voor kwaliteit. Dan weet je ook niet hoeveel punten bepaalde prijzen waard zijn. Veel inkopers hebben toen voor de relatieve scores gekozen. Dat duidt op gebrek aan kennis. Een professionele inkoper zou het nooit zo doen. Die zou de puntentoekenning onafhankelijk maken van de aanbiedingen. Het ongewenste effect is nu dat in veel gemeenten niet het beleid de uitkomst van de aanbesteding heeft bepaald, maar dat de uitkomst van de aanbesteding het beleid bepaalt.'

De meeste gemeenten hebben de thuiszorg voor twee jaar aanbesteed, met een optie voor uitloop van één of twee jaar. De volgende ronde aanbestedingen wordt momenteel voorbereid. Telgen: 'Gemeenten hebben inmiddels enige ervaring opgedaan, en tijd gehad om beleid uit te werken. Daardoor zouden ze beter moeten kunnen bepalen hoe je prijzen moet waarderen. Dat leidt hopelijk tot minder aanbestedingen op basis van relatieve score.'

Relatieve score, rare uitkomsten

In dit voorbeeld kan een offerte maximaal 100 punten opleveren: 50 voor prijs en 50 voor kwaliteit. De punten voor prijs worden als volgt relatief bepaald: 100-(50x(prijs/laagste prijs)). Degene met de laagste prijs krijgt dus automatisch het maximale puntenaantal. Partij A biedt een lage kwaliteit voor een lage prijs en is zelf kansloos. Als partij A meedoet, wint partij B de aanbesteding. Partij D scoort dan het laagst. Doet A niet mee, dan wint partij D de aanbesteding.

Als partij A meedoet wint B de aanbesteding

Als partij A niet meedoet, wint D de aanbesteding