Contractmanagement als wapen tegen tekorten

Met strak contractmanagement wil de gemeente Westland zowel grip op de kosten als op de kwaliteit van de jeugdzorg en Wmo krijgen. Beleidsdoelen zijn vertaald in toetsbare prestaties. Gesprekrichtlijnen en dashboards boordevol data helpen de contractmanagers zakelijker met aanbieders om te gaan. ‘We hebben meer grip, maar er is nog veel werk aan de winkel.’

Net zoals in veel gemeenten liep Westland de eerste twee jaar na de decentralisaties financieel nog in de pas. Vanaf 2017 begonnen de uitgaven voor de jeugdzorg echter behoorlijk op te lopen, vanaf 2018 ook die voor de Wmo. Het uitvoeringsprogramma sociaal domein, dat in aanloop na de decentralisaties in 2015 was opgesteld, liep ten einde. Een goed moment voor bezinning. Het bureau AEF, dat in 2020 de jeugdzorgtekorten voor alle gemeenten in kaart bracht, liet een jaar eerder zijn licht schijnen over de situatie in het Westlandse sociaal domein. ‘Een van de belangrijkste aanbevelingen aan ons was dat als je wilt sturen je eerst grip moet hebben.

AEF constateerde tegelijkertijd dat we die grip niet hadden’, zegt Lucia van den Brande, strategisch regisseur sociaal domein van Westland. Ook in latere rapporten van de visitatiecommissie financiële houdbaarheid sociaal domein van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, op basis van de ‘doorlichting’ van diverse gemeenten, werd die boodschap luid en duidelijk verkondigd. Zonder grip kun je niet sturen. ‘Als je grip hebt, heb je het financiële probleem niet opgelost, maar je moet wel grip hebben om de problemen te kunnen gaan oplossen’, aldus Van den Brande.

‘Voor de decentralisatie hadden we als gemeente een flinke reservepot sociaal domein opgebouwd’, zegt wethouder Piet Vreugdenhil (sociaal domein, CDA). ‘Toen wij in 2018 als nieuw college aantraden, zagen we de kosten al snel oplopen en de reserves verdampen. Je kunt dan op je vingers natellen dat dit niet is vol te houden. Binnen het sociaal domein konden we de tekorten op een gegeven moment niet meer oplossen. We hebben toen het ambtelijk apparaat de opdracht gegeven het in orde te brengen.’ Zo liepen de kosten voor de jeugdzorg op van 14,1 miljoen euro in 2016 tot 23,1 miljoen euro in 2020. De kosten voor de Wmo bedroegen in 2016 en 2017 8,4 miljoen euro, maar stegen daarna naar 11,2 miljoen euro in 2020. ‘Na het rapport van AEF besloten we ons contractmanagement te gaan verbeteren om financieel meer grip te krijgen, maar ook om te zien of we de goede beleidsinterventies doen’, vult Van den Brande aan.

Valkuilen

‘Contractmanagement vervalt makkelijk in drie valkuilen: vaag, ongefundeerd en vrijblijvend’, weet Jelle Daalderop, die als extern adviseur sociaal domein werd ingehuurd. Neem vaag. ‘Als gemeente zeg je tegen een aanbieder: zet de cliënt centraal. Daar moeten aanbieders het mee doen. Maar wat betekent dat voor de aanbieder, wat moet die aanbieder doen? Met zo’n algemene beleidsterm kunnen aanbieders niet overweg en de gemeente kan er niet op sturen.’ En neem ongefundeerd. ‘Een gemeente zegt bijvoorbeeld tegen een aanbieder dat zijn totale kosten de afgelopen twee jaar zijn toegenomen. Wat zegt dat, wat vraagt de gemeente van de aanbieder, welk antwoord zoekt de gemeente daarbij?’, verduidelijkt Daalderop. Tot slot worden vaak zachte afspraken gemaakt onder de vlag van partnerschap. ‘Veel te vrijblijvend.’

Daalderop ging met de Westlandse contractmanagers jeugd en Wmo aan de slag om van vaag naar concreet te gaan, met behulp van dat data van ongefundeerd naar gefundeerd en van vrijblijvendheid tot harde afspraken te komen. ‘Om van vaag naar concreet te gaan, hebben we beleid vertaald naar concrete doelen en toetsbare prestaties die we van aanbieders verwachten. In lange sessies zijn we dat met elkaar gaan uitkauwen’, aldus Daalderop.

Met behulp van data kan een goed gesprek met de aanbieder worden gevoerd, stelt hij. Als contractmanager moet je goed beslagen ten ijs komen. ‘Zeg niet tegen alleen tegen een aanbieder dat zijn totale kosten zijn toegenomen; je moet betere analyses kunnen maken. Stel dat je uit de cijfers haalt dat een aanbieder na een ingewikkeld en lang zorgtraject altijd dertig procent van zijn cliënten nog aanvullende hulp nodig heeft. Je kunt dan het gesprek aangaan of dat percentage niet kan worden teruggebracht naar vijftien, aan de aanbieder vragen wat hij kan doen om ervoor te zorgen dat er na een lang traject niet zo veel opvolgende hulp nodig is. In zes maanden hebben we een reis afgelegd van vaag, ongefundeerd en vrijblijvend naar heel concreet. Weten wat je wilt, dat kunnen funderen op data en signalen en daar proactief mee gaan sturen. Als je de gewenste prestaties op een rij gaat zetten en data daarover gestructureerd verzamelt en analyseert, en daarover het goede gesprek met aanbieders gaat voeren, ontstaat de grip die je wilt hebben.’

Huiswerk

De ‘reis’ zoals Daalderop het noemde, heeft vorig jaar een handboek opgeleverd, waarin alle stappen staan beschreven die leiden tot goed contractmanagement. Contractmanager jeugd Marianne Klop heeft aan de reis deelgenomen, en is nu met de opbrengst en het handboek aan de slag gegaan. Tijdens het traject zijn al verschillende producten opgeleverd, die continu worden aangevuld of fijngeslepen. Zoals een dasboard met data speciaal voor contractmanagers en een gespreksleidraad. ‘Als we voorheen signalen kregen dat bij een aanbieder de uitvoering niet zo lekker liep, ging ik vrij open het gesprek met die aanbieder in. Ik kreeg dan te horen wat er speelde en tegelijkertijd wat wij als gemeente niet goed deden. Bij wijze van spreken kwam ik met meer huiswerk terug dan ik huiswerk had meegegeven. We wilden echter als gemeente meer in de lead komen, maar tegelijkertijd de relatie goed houden.

De gespreksleiddraad die we hebben ontwikkeld, helpt daarbij.’ In die leidraad staan de verschillende fases van een gesprek beschreven, zoals het beginnen met het benoemen van zaken die goed gaan en pas daarna eventuele knelpunten bespreken. ‘Het doel in die contractmanagementgesprekken is om uit die incidentenpolitiek te komen’, vult Daalderop aan. ‘Je moet toewerken naar een continue verbeteragenda die je samen hebt afgesproken. Wat zijn de belangrijke prestaties die we van jou als aanbieder verlangen, herken je die, welke verbeterpunten zien we daarin, welke dingen vinden we heel goed. En bij die verbeterafspraken moeten punten staan waar we de komende vier jaar over kunnen blijven praten.’

Munitie

In het dasboard zijn min of meer alle beleidsdoelen van de gemeente geoperationaliseerd. Een fikse kluif, zegt Klop. ‘De beleidsdoelen probeer je zo concreet mogelijk te maken, zodat je daar ook echt op kunt sturen en kunt monitoren. Hoe ga je bijvoorbeeld ‘de cliënt centraal’ meten? Hoe ga je meten in hoeverre cliënten genoeg invloed op hun zorg kunnen uitoefenen? Je gaat kijken naar wat je belangrijk vindt, maar ook naar welke informatie beschikbaar is. En als data niet beschikbaar is, gaan we kijken of we die in het dasboard kunnen opnemen.’

Nu is onder meer zichtbaar of en hoeveel cliënten na een zorgtraject weer opnieuw aankloppen voor hulp, of aanbieders bij een verlenging echt goed kijken wat nodig is, of voor een standaard verlenging kiezen. Ook de wijze van op- en afschalen is inzichtelijk. ‘Met dit soort gegevens per zorgproduct en per aanbieder, hebben we meer munitie om het gesprek met de aanbieder te voeren’, aldus Klop. ‘We kunnen vragen waarom bij een aanbieder altijd de helft van zijn cliënten vervolghulp nodig heeft, terwijl dat bij een ander maar twintig procent is. Dat valt op. Het zegt niet direct iets, er is wellicht een plausibele verklaring voor, maar we kunnen er wel een gesprek over voeren. We kunnen beter onderbouwd het gesprek in gaan en de juiste vragen stellen.’

‘Data moeten het begin van een gesprek zijn; je moet niet meteen naar conclusies ‘springen’. Ik zie dit: leg me dat eens uit’, vult Van den Brande aan. De gemeente heeft 165 aanbieders voor de jeugdzorg en zo’n 70 voor de Wmo. Er is, op basis van de ingezette koers op contractmanagement, nog geen afscheid van aanbieders genomen. ‘Om een contract op te zeggen, moet er echt wel wat aan de hand zijn’, aldus Vreugdenhil. ‘We hebben geen afscheid genomen, maar voeren wel gesprekken om tot nieuwe afspraken te komen. Zo zette een aanbieder altijd een middelzware vorm van hulp in, terwijl dat volgens de definities een lichte zorgvorm moet zijn. We zijn in gesprek gegaan hoe het tij kan worden gekeerd. De aanbieder heeft daartoe nu een voorstel ingediend’, zegt Klop. ‘Bij afzonderlijke aanbieders kunnen we de kosten inmiddels onderbouwd naar beneden krijgen’, vult Van der Brande aan.

Na analyse van de data, en de bijzonderheden die daarin opvallen, volgen gesprekken met de aanbieder waarna de kosten dalen door andere inzet. ‘Dit vertaalt zich nog niet tot een trendbreuk, in de zin van verlaging van de totale kosten. ‘Maar de grip die we nu hebben en de mogelijkheden tot sturing zijn hiervoor belangrijke randvoorwaarden.’ Voor Vreugdenhil is de nieuwe wijze van contractmanagement bedoeld om zowel de kosten te beteugelen als grip te krijgen op de kwaliteit van zorg. Maar over die kwaliteit van zorg wil hij graag een maatschappelijk debat. ‘Wat is kwaliteit? We willen altijd het allerbeste, maar moeten we niet een keertje de vraag durven stellen of we geen genoegen moeten nemen met ongemak in het leven. Dat is een hele ingewikkelde en ethische discussie, maar ik vind wel dat we die moeten voeren. Ik nodig het kabinet uit om daar samen met gemeenten het maatschappelijk gesprek over te starten.’

Nooit af

Op de vraag of er inmiddels de gewenste grip op kosten en kwaliteit is, antwoordt Vreugdenhil: ‘We zijn echt op de goede weg. Ik ga echt niet zeggen dat we al klaar zijn, maar we weten wat we moeten doen. De gesprekken zijn in toenemende mate op het goede niveau, dus we liggen op koers.’

‘We hebben veel meer grip, maar er is tegelijkertijd nog heel veel werk aan de winkel’, vult contractmanager Klop aan. ‘Dat heeft er ook mee te maken dat de wereld om ons heen constant in beweging is.’ Dat beaamt Van den Brande. ‘We hebben meteen gezegd dat het nooit af is. De politiek verandert, je doelen veranderen. Je moet het continu bij blijven houden. Op het moment dat je meer weet, meer data tot je beschikking hebt, weet je ook dat je nog een heleboel niet weet.’ Vreugdenhil: ‘Hoe meer je weet, hoe meer je ziet wat er nog gebeuren moet.’