Gierende tekorten jeugdhulp

Hoofdpijndossier nummer 1 voor gemeenten

Tekenend voor de penibele situatie bij de gemeentelijke jeugdhulp is misschien wel de benchmark die in opdracht van het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) en gemeentekoepel VNG is uitgevoerd onder uiteindelijk 26 gemeenten. Het was de bedoeling dat 30 gemeenten onder de loep zouden worden genomen: 15 met een tekort op de jeugdhulp en 15 zonder.

Overschotten uit eerdere jaren waren inmiddels in tekorten omgeslagen. Welgeteld één van de 26 gemeenten kwam in 2018 uit met het budget, zo bleek uit het benchmarkonderzoek dat recent naar de Tweede Kamer is gestuurd. Binnenlands Bestuur vroeg in de week na Pasen aan twaalf gemeenten in Nederland – uit elke provincie één, groot en klein – naar hun tekorten over 2018, de oorzaken, oplossingsrichtingen en de verwachting voor dit jaar.

Omvang tekort
Alle benaderde gemeenten hebben forse tekorten op de jeugdhulp. Bij de ene gemeente is dit forser dan bij de andere gemeente. Het varieert van 5 tot ruim 30 procent ten opzichte van het rijksbudget dan wel de gemeentelijke jeugdbegroting. Een grove berekening leert dat alleen al alle 20 benaderde gemeenten (Tilburg sprak namens Hart van Brabant, waarin negen gemeenten zijn vertegenwoordigd) samen vorig jaar een tekort op de jeugdhulp hadden van ruim 61 miljoen euro. Bij extrapolatie van dat bedrag kom je uit op een landelijk tekort van ruim 1,2 miljard euro.

Uit een eerdere analyse van de jaarrekeningen in opdracht van Divosa bleek al dat gemeenten over 2017 605 miljoen euro meer aan jeugdhulp hebben uitgegeven dan begroot. De gemeentelijke jaarrekeningen over 2018 zijn nog niet allemaal af, maar stuk voor stuk geven de door Binnenlands Bestuur benaderde gemeenten meer uit dan het rijksbudget voor de uitvoering van de Jeugdwet. Zo kreeg Sittard-Geleen in 2017 en 2018 21,7 miljoen euro van het rijk, maar gaf respectievelijk 26,9 en 27,9 miljoen euro uit aan jeugdhulp uit. De gemeente kijkt over 2018 tegen een tekort aan van 6,5 miljoen euro ten opzichte van het rijksbudget. Sommige gemeenten plusten de begroting op met ‘eigen geld’, zodat er ten opzichte van de gemeentelijke jeugdbegroting weliswaar geen tekort is, maar wel ten opzichte van het rijksbudget, zoals Emmen met een tekort van 6,5 miljoen euro (zie kaart).

Oorzaken tekort
De korting op het rijksbudget, en daarmee tekortschietende middelen voor de uitvoering van de Jeugdwet speelt alle gemeenten parten. ‘Dat wringt en zorgt voor tekorten’, aldus de gemeenten van Hart van Brabant, waaronder dus Tilburg. Als hoofdoorzaak van het tekort wordt veelal de ontoereikende rijksbijdrage aangeduid. ‘We krijgen structureel te weinig geld van het rijk’, stelt wethouder Berry van Rijswijk (Sittard-Geleen, jeugd). Ook het objectieve verdeelmodel dat in 2016 is ingevoerd, pakt voor zijn gemeente slecht uit. Dat geldt tevens voor Delfzijl.

Maar de oorzaken van de tekorten zijn divers. Ook de toename van het aantal jeugdigen dat hulp krijgt, wordt vaak genoemd. Dat strookt met het recent verschenen onderzoek naar de volumegroei dat in opdracht van VWS is uitgevoerd. Daaruit bleek dat in de periode 2015-2017 12,1 procent meer jongeren jeugdhulp kregen dan voor de invoering van de Jeugdwet. Recente CBS-cijfers laten zien dat die groei zich in 2018 heeft voortgezet, zij het afgezwakt (1,9 procent). Dat zien ook diverse gemeenten, zoals Amersfoort, maar ‘de kosten zijn in 2018 desondanks meer dan 10 procent toegenomen, omdat cliënten in veel gevallen een langdurige zorgvraag hebben’.

Dure zorg
Daarnaast is sprake van een toename van de intensiteit van hulptrajecten en toenemende complexiteit van zorgvragen. ‘Meer hulp voor dezelfde jeugdige’, zoals Zoetermeer het verwoordt. Hulpvragen worden diverser, complexer en daarmee duurder, meldt Tilburg namens Hart van Brabant. ‘De geïndiceerde jeugdhulp voor een individuele cliënt is duurder geworden’, klinkt het vanuit Smallingerland. ‘De zorgzwaarte per cliënt neemt toe’, constateert Emmen. Het aantal jongeren in zorg in Delfzijl is stabiel, maar omvang, duur en zorgzwaarte nemen toe. Ook noemt Emmen als een van de oorzaken van het tekort aan dat er steeds minder kinderen vanuit de Wet langdurige zorg (Wlz) worden gefinancierd ‘waardoor deze dure zorg ten laste van de gemeente komt’. ‘We zien nog steeds een beperkte instroommogelijkheid voor de Wlz voor jongeren die levenslang en levensbreed zijn aangewezen op zorg’, meldt ook Haarlem.

Het dichtbij organiseren van jeugdhulp en daarmee samenhangend de vroegsignalering worden eveneens als oorzaken van de tekorten genoemd. ‘We krijgen meer hulpvragen omdat we als gemeenten dicht bij onze inwoners staan’, aldus de gemeenten van Hart van Brabant. ‘De jeugdhulp lijkt beter gevonden te worden dan vóór 2015’, stelt Haarlem, dat extra heeft geïnvesteerd in het Centrum voor jeugd en gezin (CJG), met als doel problemen eerder te signaleren en erger te voorkomen. ‘We zien echter dat de kosten voor de zwaardere vormen van zorg nog niet voldoende afnemen.’ De open-einde-regeling met begrensde (rijks) budgetten is een andere oorzaak van de tekorten, stelt Delfzijl. Gemeenten hebben een wettelijke zorgplicht, dus nee zeggen is geen optie.

Hoe wordt het gat gedicht
Gemeenten vangen de tekorten met een keur aan maatregelen op, zo leert de inventarisatie. Het ophogen van het jeugdhulpbudget uit eigen middelen, bezuinigingen (zowel binnen als buiten het sociaal domein), bijpassen uit de reserves, verhoging van gemeentelijke tarieven – met name de onroerendezaakbelasting (ozb) – en hervormingen/ aanscherpingen van jeugdhulp( beleid) zijn de belangrijkste ingrediënten. Vaak wordt een combinatie van maatregelen doorgevoerd.

‘Het tekort wordt deels gecompenseerd door meevallers binnen en buiten het sociaal domein. Daarnaast gebruiken we middelen uit de algemene reserve’, laat Smallingerland weten. Dronten baseert vanaf 2019 de meerjarenbegroting op de uitgaven van de afgelopen jaren. ‘Daarbij is een besparingsopdracht opgenomen en we zetten incidenteel en structureel meer gemeentelijke middelen in voor het sociaal domein’, aldus Dronten. In de periode 2015-2018 was de begroting gebaseerd op het rijksbudget. Sittard-Geleen verhoogt de ozb en de parkeertarieven en bezuinigt op het onderhoudsniveau van de openbare ruimte. Dat doet ook Zoetermeer. Renkum is druk bezig bezuinigingsvoorstellen te formuleren op acht andere gemeentelijke beleidsterreinen naast de jeugd. De maatregelen zullen zich richten ‘op reductie van het volume, zoveel mogelijk ‘thuis tenzij’ en inkoop en transformatie’, laat Renkum weten. In Delfzijl zijn ‘scherpe keuzes’ gemaakt om het tekort te dekken.

Onnodig medicaliseren
Los van sec financiële maatregelen wordt aan de (toegang tot) de jeugdhulp gesleuteld. De aanpak loopt uiteen. Delfzijl, Sittard-Geleen en de gemeenten van Hart van Brabant gaan (nog meer) inzetten op praktijkondersteuners jeugd bij huisartsen. Op het raakvlak van onderwijs en jeugdhulp maken Delfzijl en Hart van Brabant verbeterde afspraken over de ondersteuning aan kinderen. Dronten zet in op minder jeugdhulp met verblijf. ‘Ook wordt gewerkt aan meer collectief (groeps) aanbod en meer benutten van voorliggend en preventief aanbod’, zo laat Dronten weten. Het lokale aanbod wordt vernieuwd en de toegang moet efficiënter en effectiever.

Emmen heeft samen met elf andere Drentse gemeenten en de vijf grootste zorgaanbieders het zogeheten Bestuurlijk Transformatie Akkoord gesloten, waarin afspraken zijn gemaakt om de jeugdhulp te verbeteren en betaalbaar te houden. ‘Denk hierbij aan: meer preventie en eigen verantwoordelijkheid, het normaliseren en niet onnodig medicaliseren van het gedrag van kinderen, sneller jeugdhulp dichtbij huis om opschalen te voorkomen, betere samenwerking door de één gezin-één planéén regisseur-aanpak en het terugdringen van de regeldruk’, zo laat Emmen weten. Amersfoort gaat onder meer afspraken maken met verwijzers zoals huisartsen en de wijkteams en gaat anders inkopen.

Upcoding
Gemeenten duiken ook dieper in het aanbod en de declaraties van zorgaanbieders, zo wordt uit de inventarisatie duidelijk. Zo gaat een regionaal schakelteam van Hart van Brabant aanvragen van meer dan 50.000 euro toetsen. Ook wordt onderzoek gedaan naar de tien meest opvallende aanbieders; aanbieders die opeens veel meer cliënten in zorg hadden, hogere kosten per cliënt declareerden of de hoogste kosten per cliënt op hun conto schreven. ‘De resultaten daarvan hebben geleid tot vervolgacties, bijvoorbeeld materiële controle of extra toetsing op inschalingen.’ Uit de eerdergenoemde benchmark van de 26 gemeenten bleek dat ‘upcoding’ een van de oorzaken van de tekorten is.

Daarbij wordt zwaardere zorg ingezet dan nodig is. Ook in Sittard-Geleen wordt de vinger ‘stevig aan de pols gehouden’, zegt wethouder Van Rijswijk. Niet alleen moeten declaraties tijdig worden ingediend, ook wordt er goed op gelet dat de zorg aan jongeren indien mogelijk tijdig wordt afgeschaald of beëindigd. ‘We willen niet meer, maar ook niet minder zorg dan nodig verlenen.’ Dalfsen is momenteel bezig met een analyse naar de kosten per jongere.

Verwachtingen voor 2019
Veel van de benaderde gemeenten verwachten ook over 2019 een tekort op de jeugdhulp. Zij willen – en hopen – dat het rijk met fors extra, structureel, geld over de brug komt. Een aantal gemeenten vindt het lastig om een prognose te geven, een enkele verwacht over 2019 geen tekort meer te hoeven noteren, zoals Zoetermeer. Gemeenten zelf zitten ook niet stil. Er worden analyses gemaakt naar de stijgende kosten, er worden plannen gemaakt om de jeugdhulp slimmer, beter en goedkoper te maken en er wordt nog meer op preventie ingezet. Maar ook wordt verder bezuinigd, de ozb verhoogd en investeringen in voorzieningen (zoals in sport en onderhoud van wegen) in de ijskast gezet.

‘Het rijk moet inzien dat het rijksbudget omhoog moet’, benadrukt wethouder Berry van Rijswijk van Sittard-Geleen. ‘We willen de taken graag houden, maar er moet boter bij de vis komen.’ Zijn gemeente verwacht komend jaar opnieuw fors in de rode cijfers te duiken: 6 miljoen euro ten opzichte van het rijksbudget. Dronten verwacht over dit jaar een veel groter tekort dan over 2018: 3,6 miljoen euro; bijna 38 procent ten opzichte van het rijksbudget. ‘Omdat het tekort structureel is, verwachten wij dat het rijk ook aan de inkomstenkant maatregelen gaat treffen’, stelt Dronten.

Dalfsen schat het tekort over 2019 minimaal even hoog in als over 2018 (7 ton, een ‘immens bedrag’, aldus wethouder Jan Uitslag, jeugd). Het rijk moet structureel met honderden miljoenen over de brug komen, vindt hij. ‘De tekorten zijn onhoudbaar.’ Een eenmalige injectie zet geen zoden aan de dijk. ‘De oorzaken van de tekorten, zoals meer kinderen in jeugdhulp en de toenemende kosten per kind – laten zich niet makkelijk ombuigen.’

Stroppenpot
Wethouder Van Rijswijk vindt dat gemeenten die een goed jeugdhulpbeleid voeren, daarvoor moeten worden beloond. ‘Het rijk zou bijvoorbeeld 5 of 10 procent van het tekort kunnen aanvullen.’ De stroppenpot voor gemeenten met hele grote tekorten op jeugd en Wmo was leuk en aardig – waar zijn gemeente overigens niet voor in aanmerking kwam – ‘maar zo wordt slecht beleid eigenlijk beloond. Wij doen het relatief goed.’ De gemeente heeft recent het aantal praktijkondersteuners bij huisartsen verdubbeld, er is goed contact met de huisartsen en ‘we zetten stevig druk op zorgaanbieders.’ Het feit dat zijn gemeente toch fors in de min staat, heeft alles te maken met de korting op het rijksbudget en de negatieve effecten van het in 2016 ingevoerde objectieve verdeelmodel.

Oorzaken tekorten jeugdhulp
• Toename van het aantal jeugdigen
• Korting op het rijksbudget
• Objectief verdeelmodel
• Wet langdurige zorg (Wlz)
• Dichtbij organiseren van jeugdhulp en vroegsignalering
• Toename intensiteit hulptrajecten en complexiteit zorgvragen
• Open-einde-regeling met begrensde (rijks)budgetten

(klik op de afbeelding voor een vergroting)