Gemeenten mogen fastfoodzaken weren

Als er heel veel ongezonde voedselaanbieders zijn, heeft dat een aantoonbare negatieve impact op de gezondheid van mensen die zich in die omgeving bewegen. In dergelijke situaties zijn gemeenten bij machte om in te grijpen, stellen onderzoekers van diverse universiteiten. Lokale overheden hebben op het gebied van de ruimtelijke ordening de beleidsvrijheid om fastfoodketens, snackbars en snoepwinkels te kunnen weren. Een meetinstrument biedt hen een juridische basis om de voedselomgeving te reguleren.

Onze voedselomgeving is er de afgelopen decennia niet gezonder op geworden. Het fastfoodaanbod is gegroeid, terwijl gezondere basisvoedingsmiddelen steeds moeilijker te verkrijgen zijn. Op dit moment is ruim 80 procent van het voedselaanbod ongezond. En dat heeft gevolgen. Het merendeel van de volwassen Nederlanders heeft overgewicht; van alle kinderen is meer dan 16 procent te zwaar. Bij beide groepen neemt zwaarlijvigheid toe, en daarmee het risico op hart- en vaatziekten.

Beschermen

Deze welvaartsziekte is echter niet gelijkmatig verdeeld over de gehele populatie. In met name kwetsbare wijken zijn veel aanbieders met ongezond voedsel te vinden. En uitgerekend in die buurten neemt het aantal bewoners met overgewicht toe, ziet Bastiaan Wallage. Hij is universitair docent gezondheidsrecht aan de Universiteit van Amsterdam (UvA). Daarnaast is Wallage als advocaat werkzaam bij Van Benthem & Keulen in de praktijkgroep Zorg & Sociaal domein. Volgens hem wordt de roep om mensen te beschermen tegen een overmatig ongezond voedselaanbod steeds luider. ‘Denk aan een verbruiksbelasting op suikerhoudende dranken, het relatief goedkoper maken van groente en fruit door verlaging van het btw-tarief, of de invoering van een verbod op marketing van ongezonde producten gericht op kinderen’, zegt Wallage.

Noodzaak

Met uitzondering van die suikertaks kwam van die beloofde maatregelen echter weinig terecht. En dat zal voorlopig wel zo blijven, vreest Wallage. ‘Je kunt wachten op de wetgever, maar dan kun je lang wachten. Terwijl veel gemeenten wél de noodzaak zien om wat te doen. Zoals de Amsterdamse wethouder Alexander Scholtes treffend zei: het gaat wel om de gezondheid van onze inwoners. Bovendien geven we jaarlijks ruim 100 miljard euro uit aan de zorg. Om dit stelsel betaalbaar te houden ontkom je niet aan het voorkomen van ziektes. En dat doe je door als overheid in te grijpen op de manier waarop mensen leven. Dat blijkt uit allerlei gezondheidswetenschappelijke studies.’

Mogelijkheden

Daarbij rijst de vraag aan welke knoppen gemeenten kunnen draaien. Zij kunnen immers niet het btw-tarief aanpassen of bepalen hoeveel zout een burger van McDonalds mag bevatten. Van de gemeente Amsterdam en de City Deal Gezonde en Duurzame Voedselomgeving kregen juristen en voedings- en gezondheidswetenschappers de opdracht om onderzoek te doen naar de mogelijkheden van gemeenten om aanbieders van ongezond voedsel te kunnen weren.

Bilateraal  

Dat bleek niet eenvoudig. Uit eerder onderzoek (2020) kwam al naar voren dat het huidige gemeentelijk instrumentarium ontoereikend is. ‘In de rechtspraak zie je dat de meeste uitspraken gaan over omgevingsrecht, over het ruimtelijke domein. Bijvoorbeeld stank- en geluidsoverlast. Terwijl het bij de voedselomgeving hoofdzakelijk gaat om een ‘bilaterale relatie’ tussen de inwoner en de exploitant van de winkel. Uiteindelijk loop je als burger naar binnen en sluit je een overeenkomst door iets te kopen. Daar kun je als overheid niet op ingrijpen’, licht Wallage toe.

Voorzorgbeginsel

Maar volgens de universitair docent is er één uitzondering. ‘Op het moment dat je ziet dat er ruimtelijk gezien gevolgen zijn voor inwoners door bepaalde ontwikkelingen en je aannemelijk kunt maken dat het gevolgen heeft voor de gezondheid, kun je als lokale overheid ingrijpen. Dat volgt uit het zogenoemde voorzorgbeginsel: de overheid hoeft niet te wachten met het nemen van beschermende maatregelen totdat een onomstotelijk bewijs van schadelijke effecten is geleverd. Sterker nog, als er wetenschappelijk bewijs bestaat over de mogelijke risico’s van bepaalde activiteiten voor milieu of volksgezondheid, moeten overheden preventieve maatregelen nemen om schade te voorkomen. Als er heel veel ongezonde voedselaanbieders zijn, heeft dat een aantoonbare negatieve impact op de gezondheid van mensen die zich in die omgeving bewegen.’

Beleidsvrijheid

De onderzoekers menen dat lokale overheden in dergelijke situaties bij machte zijn om te interveniëren. Zij hebben op het gebied van de ruimtelijke ordening de beleidsvrijheid om aanbieders van ongezond voedsel te kunnen weren. Mits gemeenten kunnen motiveren dat die beslissing bijdraagt aan de gezondheid, voegt Wallage eraan toe. Om dat te kunnen beargumenteren, en om dus te bepalen hoe gezond of ongezond een gebied is, hebben de wetenschappers een instrument ontworpen. ‘Op basis van data die al bekend zijn bij gemeenten kunnen ambtenaren en bestuurders in kaart brengen welke gebieden als ‘gezond’ en ‘ongezond’ gekwalificeerd kunnen worden.’

Verslechterde score

In de aangewezen ‘ongezonde’ zones kunnen gemeenten beleidsmaatregelen inzetten om te werken naar een neutrale score. ‘Het hoeft niet net zo gezond te zijn als de meest gezonde buurten’, verduidelijkt Wallage, ‘maar het moet wel uitkomen op een gemiddelde. Op die manier kan een gemeente zeggen: hier mag geen McDonalds komen, want dat verslechtert de score van deze buurt.’

Juridische vraag

Dit meetinstrument, samen met het voorzorgsbeginsel, biedt gemeenten een juridische basis om de voedselomgeving te reguleren, aldus de auteurs van het rapport. Het is echter nog wel de vraag wat de rechter ervan vindt. ‘Stel dat een gemeente op basis van dit instrument besluit om een McDonalds-vestiging te weren en de filiaalhouder bezwaar maakt, weten we nog niet hoe de bestuursrechter daarover zal oordelen. Dat is dus een spannende juridische vraag’, erkent Wallage.

Hulpmiddel

De praktijk zal dus uitwijzen hoe dit gaat uitpakken. Toch verwacht Wallage, en met hem de andere onderzoekers, dat de methodiek standhoudt. ‘In feite is het meetinstrument niet anders dan hulpmiddelen die gemeenten gebruiken om bijvoorbeeld de luchtkwaliteit te meten. En zeker als het gaat om het beschermen van kwetsbare doelgroepen hebben lokale overheden veel beleidsvrijheid’.

Keuzevrijheid

Angst voor vergaande overheidsbemoeienis en betutteling vindt Wallage ongegrond. ‘Wij pleiten niet voor een verbod op fastfood of andere ongezonde lekkernijen. Het gaat ons om de grote schaal waarop het wordt aangeboden. Dat staat niet meer in verhouding met het aanbod van gezonde voeding. Critici vrezen dat dergelijk beleid hun keuzevrijheid belemmert, maar wat blijft er van je keuzevrijheid over als je hele omgeving bestaat uit fastfoodketens, snackbars en snoepwinkels?’