Decentralisatie gedoemd te mislukken

Adviezen in de wind geslagen

Het rommelt in decentralisatieland. Recent verscheen een vernietigende evaluatie van de Participatiewet door het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP). Daags erna liet staatssecretaris Tamara van Ark (SZW, VVD) weten dat gemeenten verplicht zijn een tegenprestatie te eisen van hun bijstandsgerechtigden. Ministers Hugo de Jonge (VWS) en Sander Dekker (J&V) grijpen in de jeugdzorg in, want ‘de beloften van de Jeugdwet zijn nog onvoldoende ingelost’, zo schreven zij vorige maand aan de Kamer. Binnenlands Bestuur dook in de adviezen van de Raad van State van zes jaar geleden en ging terug naar de criticasters van weleer.

‘De Afdeling advisering twijfelt eraan of de middelen en instrumenten die aan gemeenten beschikbaar worden gesteld voldoende zullen zijn om de taken adequaat uit te voeren die zij als gevolg van het wetsvoorstel krijgen. Ook is het de vraag of de doelen van het wetsvoorstel kunnen worden bereikt’, stelde de Raad van State in november 2013 in zijn advies op de Participatiewet, toen nog Wet werken naar vermogen geheten. ‘Doelstellingen van de Participatiewet nauwelijks behaald’, kopte het SCP dit najaar zijn persbericht, behorende bij de eindevaluatie. De invoering van de Participatiewet heeft nauwelijks geleid tot verhoging van de baankansen, terwijl dat wel met de wet werd beoogd. Voor de 440.000 bijstandsgerechtigden heeft de wet amper een verschil gemaakt. Voor mensen die het recht verloren op toegang tot de sociale werkvoorziening daalde de kans op werk. Voor jonggehandicapten met arbeidsvermogen stegen weliswaar de baankansen, maar hun inkomenspositie is verslechterd. Van één regeling aan de onderkant van de arbeidsmarkt is geen sprake, concludeert het SCP. In reactie stellen gemeenten onder meer dat de bezuiniging van destijds – 1,7 miljard euro – hen flink parten speelt.

De Utrechtse wethouder Linda Voortman (werk en inkomen, GroenLinks) was ten tijde van de wetsbehandeling van de Participatiewet nog Kamerlid – en stemde tegen het wetsvoorstel. Haar kritiek spitste zich toe op de filosofie van de wet en de bezuiniging die met de decentralisatie gepaard ging. ‘Het is een strenge wet die uitgaat van wantrouwen en van de aanname dat je er met sancties voor kunt zorgen dat mensen aan het werk komen. Wat ik toen vond en wat ik nog steeds vind, is dat je moet investeren in mensen, dat je ze aandacht moet geven en dat je ze moet begeleiden. Dat kost juist geld’, aldus Voortman.

Utrecht heeft 9.400 mensen in de bijstand; een groot deel van hen al lange tijd. ‘Dat zijn mensen met allerlei verschillende problemen. Schulden, een licht verstandelijke beperking, taalproblemen, gezondheidsproblemen. Dus het is niet zo dat het mensen zijn die niet willen werken, maar ze hebben allerlei zaken te overwinnen. Het kost tijd en geld om hen te begeleiden.’ Haar kritiek van weleer én haar ervaring als wethouder ziet ze terugkomen in de evaluatie van de wet.

Onbeheersbare kosten
Over de Jeugdwet was de Raad van State in november 2013 evenzeer kritisch. Gemeenten zullen ‘onvoldoende in staat zijn om de toegedachte regiefunctie en financiële verantwoordelijkheid waar te maken. Dat komt door de verplichting voor gemeenten om verwijzingen door artsen te accepteren, door de gespecialiseerde jeugdhulp en de kinderbeschermingsmaatregelen en door de jeugdreclassering. Dit betekent ook dat gemeenten de kosten van deze hulp in onvoldoende mate zelf zullen kunnen beheersen.’

De Raad van State zette ook vraagtekens bij de budgetkorting die bij de decentralisatie meteen werd doorgevoerd. De gedachte van de wetgever was dat door de inzet op preventie en ambulante hulpverlening bespaard kon worden op de duurdere tweedelijnszorg. ‘De efficiencykorting zal evenwel (…) in het bijzonder drukken op de uitgaven voor preventie en ambulante hulp. Dit lijkt zich niet goed tot elkaar te verhouden.’

We kennen inmiddels allemaal de gigantische tekorten die vrijwel alle gemeenten op de jeugdzorg hebben. Niet voor niets heeft het kabinet inmiddels een miljard bijgepast en is de kans groot dat ook na 2022 extra rijksbudget naar gemeenten gaat. Daarnaast willen de ministers De Jonge en Dekker per wet regelen op welk niveau (lokaal, regionaal, bovenregionaal) vormen van jeugdhulp, jeugdbescherming en jeugdreclassering worden georganiseerd. Tot deze stappen komen ze na zeer kritische rapporten van de Inspecties Gezondheidszorg en Jeugd (IGJ) en Justitie en Veiligheid (JenV). In maart moet de uitwerking van de ministeriële plannen op tafel liggen.

Harde landing
‘I told you so’ ligt niet in de aard van Robert Vermeiren, hoogleraar kinder- en jeugdpsychiatrie (Universiteit Leiden). Hij – en vele vakgenoten met hem – kraakte kritische noten over het wetsvoorstel Jeugd in hoorzittingen van zowel de Tweede als de Eerste Kamer. Ook op Twitter stak hij zijn bedenkingen niet onder stoelen of banken. Een deel van zijn kritiek van destijds is bewaarheid, zo constateert hij nu. Vermeiren maakte zich in aanloop naar de invoering van de Jeugdwet onder meer zorgen over een harde landing van de (specialistische) jeugdzorg en was er niet gerust op dat kinderen ook na de overdracht de zorg zouden krijgen die ze nodig hadden. Het ontbrak in zijn ogen aan kaders rond onder meer de toegang tot zorg.

‘Men ging allemaal op bezoek naar Denemarken, want daar is het zo goed gegaan. Ik heb echter altijd op de verschillen gewezen. Daar werden nieuwe regio’s gemaakt, gemeenten heringedeeld en kaders voor de zorg gesteld. Dat heeft men hier nagelaten. Gemeenten kregen beleidsvrijheid en zijn enthousiast begonnen omdat ze dachten dat ze het beter zouden kunnen, terwijl ze geen ervaring hadden.

Zeker in combinatie met de bezuinigingen, is dat geen goede start geweest. Het rijk had kaders moeten stellen en investeren in die verandering. Dan was het anders gelopen.’ Kritische opmerkingen zijn stelselmatig genegeerd, stelt Vermeiren. ‘Er is alleen maar gezegd “het komt goed” en “we gaan erop letten”. Dan zie je de door ons voorspelde knelpunten tevoorschijn komen. Toen is men gaan oplappen.’ Grootste bezwaar van Vermeiren nu is dat de verschillen op alle vlakken te groot zijn geworden. De jeugdteams zouden op zijn minst in de basis hetzelfde moeten zijn, daarbovenop kan, afhankelijk van de noden in een gemeente of regio, de inrichting en bemensing verschillen. ‘Armoedeproblematiek is in de ene grote stad niet anders dan in de andere grote stad. Hetzelfde geldt voor psychische problematiek. De uitgangspunten zijn hetzelfde, hooguit is de context anders.’

‘Gemeenten hebben zich verslikt’, stelt Gijsbert Vonk, hoogleraar socialezekerheidsrecht (Rijksuniversiteit Groningen), zeker als het over de Jeugdwet gaat. ‘Het vereist heel veel professionaliteit om jongeren op te vangen; professionaliteit die gemeenten niet hadden.’ Maar ook de aannames in bijvoorbeeld de Participatiewet zijn verkeerd geweest; iets waar het SCP in zijn eindevaluatie op wijst. Niet iedereen kan bijvoorbeeld werken, en een stok achter de deur heeft geen zin.

Ook Vonk was destijds kritisch op de decentralisaties, en vreesde voor een verslechtering van de rechtspositie van hulpbehoevende en kwetsbare burgers. Dat is hem enigszins meegevallen; de rechter heeft diverse ‘weeffouten’ in de wetten gecorrigeerd. ‘Ik wees in 2014 vooral op de bij effecten, omdat ik dacht dat de primaire taken van de decentralisatie-operaties wel zouden slagen. Wat we nu zien, is dat bij de bijstand en de jeugdzorg de operatie op de meest primaire taak is gefaald. Dat had ik niet voor mogelijk gehouden.’

Betreurenswaardig
Over de ingrepen die ‘Den Haag’ wil doen, is niet iedereen enthousiast. Uitgezonderd Vermeiren. Hij heeft er geen enkele moeite mee en stoort zich mateloos aan de gemeenten die de hakken in het zand zetten. ‘Ik vind het betreurenswaardig te zien dat gemeenten vooral in het defensief gaan. Al vijf jaar roepen ze dat ze het goed doen, dat het in de regel prima gaat, maar dat ze alleen meer geld nodig hebben. Om de transitie te laten slagen, moet goed worden gekeken naar de knelpunten en hoe we die kunnen aanpakken. Het kan hen dan overvallen hebben en minister De Jonge kan het onhandig hebben gebracht, maar er zijn wel degelijk goede gronden om vragen te stellen bij het huidige systeem.’

Volgens hem is het (boven)regionaal organiseren van specialistische jeugdzorg hard nodig, en hij onderschrijft de plannen van De Jonge en Dekker op dat punt van harte. Ook het feit dat ‘Den Haag’ minimale eisen aan de jeugdteams willen stellen, kan zijn goedkeuring wegdragen. Kritischer is Geerten Boogaard, hoogleraar decentrale overheden (Universiteit Leiden). ‘Decentralisatie wrijft en schuurt. Als je dat niet wilt, als je als Den Haag niet op je handen kunt blijven zitten omdat je vindt dat het inefficiënt en ongewenst is hoe gemeenten het oppakken, dan moet je niet decentraliseren.’ De Jeugdwet is in zijn ogen bovendien nooit een decentralisatie geweest. ‘Die term associeer je met vrijheid en eigen keuzen. Bij de Jeugdwet is er een schijnvrijheid. De knoppen waaraan gemeenten kunnen draaien, zijn minimaal – zowel financieel als wat betreft de acceptatie in de samenleving over verschillen tussen gemeenten.’

Bij de Participatiewet kan in zijn optiek wel van decentralisatie worden gesproken, maar de verplichte tegenprestatie staat daar weer haaks op. ‘De staatssecretaris moet op haar handen gaan zitten. Je moet kunnen incasseren dat gemeenten dingen doen die je liever niet had gezien: dat hoort bij decentralisatie.’

De Utrechtse wethouder Voortman zou graag een make-over van de Participatiewet zien, waarbij het wantrouwen uit de wet wordt gehaald en aan gemeenten meer ruimte wordt gegeven. De verplichte tegenprestatie zoals Van Ark het wil, is in haar ogen de verkeerde beweging. ‘We willen juist ruimte krijgen om per persoon te kijken wat nodig en passend is. In plaats van one size fits all moet Den Haag ons juist de ruimte geven om echt naar die verschillende mensen te kijken.’

Verkeerde keelgat
De verplichte tegenprestatie is ook bij Vonk in het verkeerde keelgat geschoten. ‘Het is een reactie die helemaal losgezongen is van de evaluatie. Het is echt politiek wat hier wordt bedreven. Het is niet decentralisaties uitrollen, evalueren en kijken wat je van die evaluatie kunt leren. Dit is in blinde paniek proberen aan politieke + te doen. Het heeft niets te maken met het adresseren van fouten die zijn gemaakt. Als er wordt gerecentraliseerd, moet je oppassen dat er geen interferentie is van valse motieven.’

Geen van de geïnterviewden wil dat de decentralisaties worden teruggedraaid. De zorg en ondersteuning dichtbij is een (te) groot goed. Vermeiren benadrukt wel dat gemeenten met alle betrokkenen de geconstateerde knelpunten serieus moeten oppakken.

Boogaard is van mening dat gemeenten nog niet de kans hebben gekregen te laten zien wat ze kunnen. ‘Er moet ze wel echte ruimte en tijd worden gegund. Den Haag moet niet voortdurend meekijken en niet ingrijpen als er verschillen ontstaan. Dat krijg je nu eenmaal als je decentraliseert. Als het rijk telkens ingrijpt, worden gemeenten kopschuw, wachten af en blijven in het midden van de weg lopen. Dan komt de transformatie nooit op gang.’