‘Keuze cliënt leidend’

Gemeenten die hun inkoopvoorwaarden in het sociale domein dicht spijkeren, bewijzen zichzelf, zorgaanbieders, maar vooral zorgvragers een slechte dienst. Aanbestedingsjurist en advocaat Tim Robbe: ‘Inkoop maakt soms meer kapot dan je lief is.’

Tim Robbe heeft zich kort geleden laten beëdigen als advocaat. Niet omdat hij verlegen zat om klussen – als inkoopspecialist in het sociale domein klotste het werk de afgelopen tien jaar bij hem over de drempel. Vanaf 2006 begeleidde hij als consultant rond de 250 gemeenten bij de aanbesteding van de huishoudelijke hulp en ongeveer 135 bij het sluiten van contracten voor de Wmo en de Jeugdzorg – ongeveer een kwart van het geheel. Maar Robbe is, hij verhult het niet, een man met een missie.

‘Ik wil méér doen dan af en toe een adviesje’, zegt hij, terwijl hij terugzakt in een enorme leren zetel, achter het even kolossale bureau in zijn nieuwe kantoor in Utrecht. Beneden staat de naam van de vorige huurder – een Moszkowitz-telg – nog op de gevel; de gevelplaten van (kantoorgenoot Rachid) Aboukir & Robbe staan tijdelijk geparkeerd op de schouw.

‘Misschien klinkt het pathetisch, maar toen ik tijdens mijn beëdiging moest zeggen “Dat beloof ik”, voelde ik dat ook zo – dat het mijn plicht is om de rechtstaat te beschermen’, verheldert Robbe. ‘Want zo vanzelfsprekend is die rechtstaat niet meer. Ja, ik besef dat het een stevige uitspraak is. Maar in het sociaal domein is de democratie min of meer kaltgestellt.’

Cliënten moeten niet zeuren, zorgaanbieders moeten niet mekkeren en gemeenten moeten niet drammen, vat Robbe samen. ‘Het rijk zegt: het is goed geregeld zo. Maar nee, het is niet goed geregeld. Er is juridische verantwoordelijkheid en geld verschoven naar gemeenten, maar de wereld is echt niet opeens anders, beter. De zwakkeren in onze samenleving trekken aan het kortste eind. Wat ik niet kan als adviseur, kan ik als advocaat wel zeggen: “Jij overtreedt hier het recht en dat heb je niet te doen.” Het maakt mij niet uit of ik dat doe in het belang van een cliënt, een zorgaanbieder of een gemeente.’

Klassieke autist
Robbes verontwaardiging komt niet uit de lucht vallen. Zijn zevenjarige zoon is een klassieke autist. Als ouder ervaart hij hoe lastig het is de best voorhanden zorg te krijgen, in het nieuwe regime van de gedecentraliseerde jeugdzorg meer nog dan vroeger.

Robbe: ‘Het zou beter worden, er zou meer maatwerk komen en het kon goedkoper. Ik neem het de landelijke politiek echt kwalijk dat het te veel is gegaan over mooie vergezichten. Een perfecte samenleving waarin mensen opeens voor elkaar zorgen. En er is onvoldoende nagedacht of dat droombeeld haalbaar is, en als je dat al zou willen realiseren, onder welke randvoorwaarden. Het is kwalijk dat er een staatssecretaris zit die sinds 1 januari 2015 doodleuk zegt dat hij problemen die zich voordoen laat onderzoeken. Als het fout gaat, wijst hij naar de gemeenteraden die er meer bovenop moeten zitten. Kom op, er is ook nog zoiets als systeemverantwoordelijkheid!’

Onder meer de administratieve inrichting van de stelselwijziging was naar zijn mening een taak van de landelijke overheid, en niet van de decentrale. ‘Nu zie je dat gemeenten allemaal hun eigen voorwaarden voor toegang, administratie en bekostiging inrichten. Die had je gewoon centraal kunnen organiseren, om vervolgens gemeenten beleidsinhoudelijk en contractueel meer speelruimte te geven voor het regisseren van maatwerk. De discussies gaan nu, in ieder geval in de gesprekken die ik bijwoon, vooral over het regelen van de verantwoording, de facturatie, de gegevensuitwisseling en de privacy. En waar al versimpeld wordt, doen gemeenten dat weer op hun eigen manier. De administratieve lasten blijven zo hetzelfde of worden hoger, en te boeken overhead- en efficiencywinsten worden zo goeddeels teniet gedaan.’

T-splitsing
De aanbestedingsspecialist voorziet dat het nog vijf tot tien jaar duurt voordat het systeem goed is ingeregeld. ‘Gemeenten staan nu op een T-splitsing. De tijd van congressen, adviezen, verhalen en het overgangsrecht waren een abstracte vingeroefening. Ze komen nu tot de conclusie dat het vaak anders loopt dan in de theorie werd voorspeld.’

Sommige gemeenten op de splitsing schieten volgens Robbe in de ‘risico­managementreflex’: ‘Gemeenten die eerder kozen voor een open manier van inkopen en aanbesteden, zijn van bijvoorbeeld 80 naar 120 aanbieders gegaan, of van 20 naar 50, afhankelijk van de schaalgrootte waarop is ingekocht. Oei, met zo veel aanbieders en een onduidelijk aantal cliënten: hoe doe ik dat? Ze hebben liefst met een zo klein mogelijk aantal te maken en zitten in de stress: hoe moet ik dat managen en controleren door het aantal aanbieders terug te brengen naar een overzichtelijk getal? Of ze versimpelen de zorg zonder te kijken naar wat moet worden gedaan om de beoogde resultaten mogelijk te maken. Dat is de verkeerde afslag van de T-splitsing!’

De juiste richting, volgens Robbe: ‘Bij de inkoop de nadruk leggen op het verder organiseren van het sociaal domein. De burger of cliënt moet daarbij centraal staan. Hetgeen betekent dat gemeenten alle instrumenten die ze hebben, gebruiken om cliënten te faciliteren in hun zorg- of hulpproces. Dus niet vooraf het aantal aanbieders beperken, maar het vloeibaar laten. Dat zal zich op termijn uitkristalliseren tot er een bepaald evenwicht komt in de behoefte en het aanbod. Pas dan kan de beoogde innovatie plaatsvinden. Die is dan niet meer door gemeenten gestuurd, maar door de gemeenschap zelf.’ 

In Nederland heeft Robbe het begrip ‘bestuurlijk aanbesteden’ gemunt, als alternatief voor klassieke aanbestedingen in het sociale domein. Alle trajecten die hij begeleidde verliepen volgens dit systeem, waarbij de overheid zich als partner opstelt en niet als opdrachtgever, en waarbij dialoog en onderhandelingen moeten uitmonden in contracten. ‘Bij een bestuurlijke aanbesteding hebben cliënten het voor het zeggen. Om hén heen wordt het systeem georganiseerd. Dat leidt tot een stelsel waarin zij iets te kiezen hebben en geen last hebben van het systeem zelf.’

De betere contracten komen volgens hem tot stand zonder bestek, offertes en plenaire prijsbesprekingen of opgelegde samenwerking en combinatievorming. Ze zijn niet in klassiek aanbestedingsbeton gegoten, maar laten ruimte voor nieuwe toetreders en uittreders. ‘Toen wij de eerste aanbestedingen voor de huishoudelijke hulp deden, ging dat nog in de vorm van klassiek aanbesteden. Er werd een bestek gepubliceerd en daar moesten partijen op offreren. De gemeente stelde een prijs vast en als aanbieder hoefde je alleen maar ja of nee te zeggen. Dan ging het contract dicht en had je bijvoorbeeld nog vijftien partijen.’

In de tweede aanbestedingsronde kwam Buurtzorg op. Robbe: ‘Een slim en innovatief concept, bedacht door een slimme ondernemer. Gemeenten begonnen mij te bellen: mogen wij Buurtzorg in ons contract toelaten? Nee, moest ik dan antwoorden, je hebt een gesloten systeem gemaakt. Dat is de reden waarom ik er nu op hamer het systeem open te laten. Staat er opnieuw een nieuwkomer à la Buurtzorg op met een slim product in de Jeugdzorg of de Wmo, dan hoef je niet twee of vier jaar te wachten voordat je daarmee in zee kunt.’

Onzin
Inmiddels komt in gemeenten een nieuwe inkoopronde op gang. ‘Ach die hele inkoop, daar wordt veel te belangrijk over gedaan’, relativeert Robbe.  Wat wel klopt: met inkoop kun je veel kapot maken. Nogmaals: als gemeenten besluiten zich in hun inkoopprocedure beperken tot een bepaald aantal aanbieders, betekent het dat ze een heleboel andere aanbieders uitsluiten, dat cliënten daar niet terecht kunnen, dat aanbieders omvallen of mensen moeten ontslaan, of dat een deel van de infrastructuur wegvalt.’

Her en der laten volgens Robbe gemeenten zich bang maken voor de nieuwe Europese aanbestedingsrichtlijn. Vooral door consultants en advocaten, die hen openbare aanbestedingen aanpraten. Trap er niet in, zegt hij, de wijziging verandert nauwelijks iets aan de praktijk van bestuurlijk aanbesteden zoals die op veel plaatsen al gemeengoed is. 

Inkooptips van Tim Robbe
1. Organiseer rondom de cliënt. Dit betekent dat de keuzevrijheid wordt gezien als het belangrijkste goed.
2. Geef nieuwe aanbieders de ruimte in de contracten, evenals tussentijds de mogelijkheid om in te stappen.
3. Laat nieuwe diensten of nieuwe vormen van zorgverlening tussentijds toe in de contracten en geef de mogelijkheid daartoe.
4. Betrek vertegenwoordigers van cliënten actief in het inkoopproces door ze mee aan tafel te zetten bij de onderhandelingen. Dit vergroot de legitimiteit.
5. Pas op met resultaatbekostiging. Sturen op resultaten betekent niet dat je resultaten ook moet bekostigen. Lastige discussies over causale verbanden moet je voorkomen.