Burger verdient betere bescherming

Nieuwe vorm bezwaar en beroep in sociaal domein

Als een burger ondersteuning vraagt voor huishoudelijke hulp, neemt de gemeente daarover een besluit. Het feitelijk toekennen van die hulp zelf is door de gemeente meestal uitbesteed aan een private organisatie. In de praktijk is niet in detail vastgelegd waarop de burger aanspraak maakt, maar wordt alleen het met die ondersteuning te bereiken resultaat omschreven. Zoals bijvoorbeeld ‘een schoon huis’. Dat geeft de aanbieder de ruimte op basis van zijn professionele inzicht en rekening houdend met wijzigingen in de omstandigheden maatwerk te leveren.

Maar wat nu als een burger niet tevreden is over de hulp die hij van de aanbieder krijgt? Dan kan hij bij de bestuursrechter alleen tegen het besluit van de gemeente opkomen. ‘Dat’, zo stelt Scheltema, ‘lijkt weinig zinvol.’ Tegen het resultaat ‘schoon huis’ zal hij licht geen bezwaar hebben. Nee, zijn bezwaar is gericht tegen de invulling die de aanbieder aan het besluit van de gemeente geeft.

Dat kan zijn de vertaling ervan in concrete activiteiten, de hoeveelheid tijd (uren) die daarvoor nodig is en de frequentie waarmee die activiteiten moeten worden verricht om bijvoorbeeld te kunnen spreken van een schoon huis. Probleem is: tegen beslissingen en handelingen van de private organisatie kan de burger niet bij de bestuursrechter opkomen.

Termijn voorbij
Met andere woorden: de rechtsbescherming van de burger is bij de decentralisatie van de taken op het gebied van jeugd, werk en zorg niet goed geregeld. Dat moet volgens de regeringscommissaris voor de algemene regels van het bestuursrecht bij wet worden veranderd. Hij stelt in zijn rapport voor dat de gemeente voortaan zelf een formeel besluit neemt en daarmee de benodigde hulp concreet maakt: welke handelingen worden uitgevoerd en de frequentie en tijdsduur daarvan. ‘Dan kan de bestuursrechter wel oordelen over de toereikendheid ervan’, stelt hij. Dat betekent dat de mate van rechtsbescherming afhangt van de ruimte die de gemeente de private instelling geeft om zelf, in samenspraak met de cliënt, de hulp in te richten. Naarmate de gemeente meer overlaat aan de private instelling, wordt de rechtsbescherming navenant minder.

De regeringscommissaris adviseert een verruiming van de mogelijkheden van clienten om bezwaar aan te tekenen tegen de zorgverlening. Zoals het nu is geregeld, kan een cliënt bij de gemeente in bezwaar gaan tegen een beschikking. Maar als hij later niet tevreden blijkt te zijn over de geleverde ondersteuning is de termijn voorbij om daartegen in bezwaar te gaan. De commissie-Scheltema pleit daarom ook voor een verruiming van de bezwaartermijn. Die zou moeten worden verlengd van zes weken naar maximaal zes maanden.

Overbelasting
Gemeenten voorzien extra werk voor de bezwaarschriftencommissies. Volgens de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) ziet het er op het eerste gezicht naar uit dat de bezwaarschriftencommissies van gemeenten door het nieuwe voorstel er zelfs ‘veel meer’ werk bij krijgen: ze moeten bij bezwaar immers niet alleen hun eigen toegangsprocedure beoordelen, maar eveneens een oordeel vellen over de geleverde ondersteuning van de zorgaanbieder.

‘De vraag is tot hoever dat gaat: moeten ze eigen onderzoek doen of mogen ze afgaan op wat de aanbieder zegt? Als dat laatste het geval is, wat is dan het verschil met de huidige werkwijze waarbij de aanbieder de klacht behandelt?’, zo vragen ze zich bij de gemeentelijke koepelorganisatie af. De gevolgen voor gemeenten zijn nu nog niet allemaal te overzien, maar de VNG voorspelt dat ze voor de werkwijze in de Wmo en de Participatiewet in elk geval fors zullen zijn.

In zijn advies loopt Scheltema op dat tegenargument van overbelasting vooruit. De vraag zou volgens hem inderdaad kunnen opkomen of de voorgestelde uitgebreide geschilbeslechting niet ‘een sterk aanzuigende werking zal hebben. Daardoor zouden gemeenten en ook de rechter te zwaar belast kunnen raken. Maar, zo stelt hij, goede geschilbeslechting is niet alleen een kwestie van wetgeving, maar ook een kwestie van toepassing in de praktijk.

‘Ervaringen en evaluaties met betrekking tot geschilbeslechting hebben laten zien dat de wettelijke vormgeving van de rechtsbescherming en de manier waarop die in de praktijk wordt uitgevoerd, beide van essentieel belang zijn voor het goed functioneren ervan. Voor beide geldt dat die alleen goed kan functioneren indien zij uitgaat van een goede voorstelling van de positie van de burger die rechtsbescherming behoeft. De burger is – anders dan wetgever en overheid impliciet vaak lijken te veronderstellen – lang niet altijd een rationeel handelende persoon die op basis van toereikende kennis beslissingen neemt. Integendeel, de burger weet meestal niet precies waar hij recht op heeft, en reageert – zeker wanneer hij zich in een moeilijke situatie bevindt – vaak weinig rationeel. Een dergelijke situatie zal zich in het sociaal domein vaak voordoen.’

Dat betekent volgens Scheltema dat een beslissing om bezwaar te maken, een klacht in te dienen of naar de rechter te gaan, niet op dezelfde manier wordt genogenomen als een jurist dat zou doen of als een ambtenaar zou verwachten. ‘Juist door het gebrek aan kennis, zal de burger in belangrijke mate afgaan op andere signalen waaruit hij kan opmaken of hij juist wordt behandeld. Voor wat het overheidsoptreden betreft, speelt dan de procedurele rechtvaardigheid een grote rol.

Indien hij bij de behandeling van zijn aanvraag of van zijn bezwaar ondervindt dat er naar hem geluisterd wordt en dat men zich een goed beeld tracht te vormen van zijn situatie, kortom dat hij serieus wordt genomen, geeft hem dat ook eerder het vertrouwen dat de beslissing die wordt genomen wel de juiste zal zijn. Ervaart hij daarentegen de gang van zaken als formalistisch en bureaucratisch, dan zal hij eerder het vertrouwen in de juistheid van de beslissing verliezen.’

Lagere kosten
Hij wijst erop dat in het kader van het programma Passend contact met de overheid al een ruime ervaring is opgedaan met die manier van werken in bijvoorbeeld bezwaarschriftprocedures. Een informele en op goede communicatie gerichte werkwijze blijkt grote voordelen te bieden. ‘Burgers zijn aanzienlijk meer tevreden, de kosten voor de overheid zijn veel lager, ook doordat de procedure sneller gaat, en minder gevallen gaan daarna nog door naar de rechter’, aldus Scheltema.

Eenzelfde benadering blijkt ook in de fase van het behandelen van aanvragen goede resultaten op te leveren. Een goede inrichting van het primaire proces lijkt aanzienlijk wat procedures te voorkomen. Een nodeloos beroep op de rechter kan in belangrijke mate worden voorkomen door wat hij een informele, op procedurele rechtvaardigheid gerichte benadering noemt. Scheltema: ‘Dit kan effectiever blijken dan het opwerpen van juridiserende barrières, die door het wekken van weerstand ook contraproductief kunnen werken.’

Een aantal gemeenten heeft volgens Scheltema de procedures van bezwaar en klachtbehandeling al ingericht op deze zogeheten integrale geschilbeslechting. ‘Zij maken de inschatting dat daarmee voordelen te behalen zijn,’ stelt hij. Er valt te profiteren van de informele wijze van afhandeling van de bezwaarprocedure.

Ambtelijke drempels
Ook de Nationale ombudsman liet zich eerder dit jaar kritisch uit over de manier waarop gemeenten omgaan met klachten van hun inwoners over de zorg, de jeugdhulp en de begeleiding naar werk. Naar zijn oordeel hebben veel gemeenten het herkennen, oplossen of voorkomen van klachten daarover niet op orde. Zo zouden burgers ook onvoldoende weten waar, wanneer en hoe zij die problemen kunnen melden.

Sinds de overgang van de zorg, jeugdhulp en begeleiding van het rijk naar de gemeenten in 2015 ontving de Nationale ombudsman 3100 klachten. Sinds de tweede helft van 2016 stijgt het aantal. Ombudsman Reiner van Zutphen constateerde met name dat instanties moeilijke gevallen op elkaar afschuiven, vragen onbeantwoord laten en mensen soms van het kastje naar de muur sturen. Volgens de ombudsman moet er beter worden aangesloten op de leefwereld van de burger, zonder allerlei juridische of ambtelijke drempels.

Lange wachttijden
Bij het meldpunt van de Nederlandse Zorgautoriteit (NZa) zijn bijna honderd meldingen binnengekomen van mensen met klachten over lange wachttijden in de geestelijke gezondheidszorg (GGZ) na een uitzending van het tv-programma Kassa in april. Met name mensen met complexe problemen die een specialistische behandeling vereisen moeten volgens de NZa soms veel te lang wachten. De NZa heeft contact opgenomen met de mensen die langer dan de zogeheten Treeknorm moesten wachten. ‘We hebben hen erop gewezen dat de zorgverzekeraar de plicht heeft tot bemiddeling’, aldus de NZa.

Marian Kaljouw, bestuursvoorzitter van de NZa, noemt de problematiek rondom de wachttijden ‘zorgwekkend.’ Aanbieders en verzekeraars in de GGZ hebben afspraken gemaakt om de wachtlijsten aan te pakken en het NZa monitort die afspraken. ‘Een goed inzicht in de daadwerkelijke wachttijden bij behandelaren en krachtige samenwerking van verzekeraars en aanbieders is cruciaal om de problemen op te lossen,’ aldus Kaljouw.

Uit een in mei gehouden onderzoek bleken bij zo’n 45 procent van alle GGZ-instellingen de wachttijden veel te lang, vooral in de jeugdzorg. Zo zouden kinderen en jongeren tot achttien jaar met angstklachten, een depressie of andere psychische stoornissen gemiddeld zes weken moeten wachten op hun intakegesprek. Dat hoort maximaal vier weken te zijn.

Schadevergoeding
De vraag is of de aansprakelijkheid van de gemeente verandert doordat de bestuursrechter bij de integrale geschilbeslechting ook een eventuele schadevergoeding zou kunnen betrekken. Nee, aldus Scheltema. Door een andere verdeling van de rechterlijke bevoegdheid komt er geen verandering in de aansprakelijkheid.

Belangrijk is volgens hem dat de burger in het geval van een verzoek om schadevergoeding niet precies hoeft aan te geven wie hij aansprakelijk houdt: de gemeente of de uitvoerder. ‘Voorkomen moet worden dat gemeente en uitvoerder naar elkaar gaan verwijzen’, aldus Scheltema. ‘De gemeente is als opdrachtgever van de aanbieder jegens de burger steeds aansprakelijk.’

Gaten in rechtsbescherming Lelystad
De rekenkamer Lelystad maakt zich zorgen over de rechtsbescherming van Wmo-cliënten in de gemeente. Onderzoek leert dat die onder druk staat door ingewikkelde procedures, tekortschietende informatievoorziening, gebrek aan cliëntondersteuning en ruimte voor willekeur en belangenverstrengeling bij zorgaanbieders.

Lelystad heeft de zorg zo georganiseerd dat de cliënt een behoorlijk actieve rol dient te vervullen: die is op de hoogte van alle benodigde informatie en alle geldende procedures, maakt zelf een geïnformeerde keuze over diens zorgaanbieder en beslist actief mee over de invulling van zijn indicatie. De rekenkamer wijst de gemeenteraad er echter op dat zorgvragers vaak op hoge leeftijd zijn, lager opgeleid, en een laag inkomen en lichamelijke en/of psychische beperkingen hebben. ‘Daardoor beschikken zij over minder energie en vaardigheden om voor hun belang op te komen. De procedures, plannen en regelingen zijn ingewikkeld en talrijk en sluiten ook niet naadloos op elkaar aan’, aldus de rekenkamer.

Stukkenstroom
Veel inwoners van Lelystad hebben volgens de rekenkamer moeite het stelsel te begrijpen. ‘De meeste cliënten voelen zich onvoldoende geïnformeerd over hun rechten, de procedures, de betekenis van de hele stukkenstroom, mogelijkheden om te klagen en van bezwaar en beroep. Algemene informatie wordt vooral digitaal aangeboden en is daardoor voor digitaal minder vaardige inwoners slecht vindbaar en niet goed bruikbaar.’

De rekenkamer Lelystad pleit daarom voor meer aandacht in de gehele keten voor de rechtsbescherming van kwetsbare zorgcliënten. ‘Het is wenselijk, mede gezien het beroep dat de gemeente doet op de eigen kracht van haar inwoners, wanneer zij meer naast haar inwoners gaat staan en cliënten beter faciliteert met informatie, ondersteuning, zorgvuldige processen en regelgeving die ook recht doet aan de beperkingen die cliënten ervaren’, aldus de rekenkamer. Dat zou getuigen van behoorlijk bestuur.