Bijstandsexperimenten: nog geen wondermiddel gevonden

De langverwachte resultaten van de bijstandsexperimenten in vijf gemeenten zijn niet wereldschokkend. Er is geen eenduidig wondermiddel dat leidt tot een hogere uitstroom naar werk, meer sociale participatie of meer welbevinden. Toch zijn de resultaten voor een aantal gemeenten voldoende reden om de ingezette aanpak voort te zetten.

Aandacht
Persoonlijke aandacht loont. Daar lijken de vijf gemeenten die de resultaten vandaag presenteren - Deventer, Groningen, Nijmegen, Utrecht en Wageningen - het in ieder geval over eens te zijn. Bijstandsgerechtigden die meer begeleiding krijgen in de zoektocht naar werk of anderszins een rijkere invulling van het leven vinden soms (net iets) vaker werk, gaan soms ook op het gebied van welzijn vooruit, en waarderen de gemeentelijke dienstverlening meer. Gronings wethouder Carine Bloemhoff (werk en participatie, PvdA): ‘De resultaten bevestigen het effect van positieve aandacht. De Participatiewet in zijn huidige vorm is gericht op verplichtingen en sancties. Wij willen dat de Participatiewet wordt aangepast met meer ruimte voor mensen om zelf keuzes te maken en extra bij te verdienen.'

Wortel
De experimenten werden gedurende twee jaar (tussen 2017 en 2019) uitgevoerd in zes verschillende gemeenten. Vijf gemeenten presenteren vandaag de resultaten, Tilburg komt pas medio mei met de onderzoeksresultaten naar buiten. Hoewel er kleine verschillen zijn in de diverse onderzoeksopzetten, was het doel bij allemaal om te onderzoeken of re-integratie van bijstandsgerechtigden binnen de Participatiewet beter kan. Daarbij probeerden de deelnemende gemeenten de nadruk te leggen op eigen regie en vertrouwen in plaats van controle en sancties. Kortom: de wortel in plaats van de stok.

Drie interventies
In de meeste experimenten werden drie nieuwe aanpakken getest. Sommige deelnemers kregen een ontheffing van de verplichting om werk te zoeken en te accepteren. Dit zou tot meer vrijheid, initiatief en eigen regie moeten leiden. In de tweede aanpak kregen bijstandsontvangers meer begeleiding vanuit de gemeente. Weer een andere groep kreeg de mogelijkheid om eigen bijverdiensten uit werk te houden. De helft van het verdiende loon, tot maximaal 199 euro per maand, werd niet ingehouden op de uitkering. De alternatieve methoden werden op twee vlakken beoordeeld; ten eerste of ze bijstandsgerechtigden aan het werk helpen en ten tweede of ze ten goede komen aan secundaire aspecten zoals gezondheid, welbevinden, zelfredzaamheid en vertrouwen in de overheid.

Geen bewijs
Hoewel de resultaten verschillen per gemeente, blijft overweldigend succes van een van de drie methoden in ieder geval uit. De resultaten in Nijmegen zijn weinig bemoedigend. ‘Er is geen bewijs dat het vervangen van de huidige bijstandssystematiek door één gebaseerd op het experiment, leidt tot meer uitstroom naar werk of deeltijdwerk’, schrijft het college aan de Nijmeegse raad op basis van het onderzoek. Deelname aan de ontheffingsgroep (minder verplichtingen) en de intensiveringsgroep (meer begeleiding) van beide groepen heeft niet geleid tot een verhoogde uitstroom naar werk. Er lijkt zelfs sprake te zijn van een verminderde uitstroom. Mensen uit beide groepen tonen wel meer inzet, maar die werpt dus geen vruchten af. Ook leidt de experimentele aanpak niet tot meer maatschappelijke integratie of tot een hoger welzijn. Wel krijgen de bijstandsgerechtigden meer vertrouwen in de begeleiding door de gemeente.

Significant
Ook in Utrecht komt er niet één aanpak naar voren waarmee bijstandsgerechtigden het beste worden geholpen. In alle drie de groepen leidde de aanpak wel tot meer arbeidsparticipatie, al nemen de Utrechtse onderzoekers een flinke slag om de arm. Veel van de resultaten zijn namelijk niet statistisch significant, wat betekent dat ze ook op toeval kunnen berusten. ‘In het algemeen zijn veel van de resultaten voor arbeidsparticipatie statistisch (net) niet met de gewenste betrouwbaarheid van toeval te onderscheiden’, aldus de onderzoekers.

Ingewikkeld
Arjen Edzes van de Rijksuniversiteit Groningen, die het onderzoek in de gemeente Groningen begeleidde, plaatst daar een kanttekening bij. ‘Significantie is een ingewikkeld woord in dit geval’, legt hij uit. ‘Met zoveel diversiteit in de doelgroep is het heel ingewikkeld om significante resultaten te vinden.’ Dus kunnen resultaten, ook als ze strikt gezien niet significant zijn, toch ‘zeker de moeite van het vermelden waard’ zijn, aldus Edzes. ‘Een zuiver experimentele setting is per definitie niet mogelijk met mensen, die onderdeel zijn van een complexe leefomgeving’, schrijft het Groningse college in een brief aan de raad. De gemeente Groningen benadrukt bovendien, net als Utrecht, dat bijstandsgerechtigden er in ieder geval niet op achteruit zijn gegaan: ‘Ook dat is een belangrijke uitkomst. Het bevestigt dat een aanpak op maat niet ten koste hoeft te gaan van uitstroom.’

Met rust laten
In Groningen zijn de resultaten dan ook bescheiden. In de groep die mocht bijverdienen is er een positief effect op uitstroom, maar in de andere interventiegroepen bleef dat uit. Bij de groep die geen verplichting had om te solliciteren, daalde de kans op uitstroom zelfs. Ook het baanzoekgedrag in deze groep is afgenomen, net als het geluksgevoel en de tevredenheid met het leven. ‘Met rust laten als dienstverleningsstrategie levert weinig aanknopingspunten op’, luidt de conclusie in het eindrapport. Bij de andere twee interventiegroepen (die mochten bijverdienen of extra begeleiding kregen) waren er wel positieve effecten te zien op het gebied van geluk, zelfredzaamheid en vertrouwen in anderen en de overheid. De gemeente concludeert dan ook: positieve aandacht werkt, net als financiële prikkels.

Verdubbeld
De gemeente Wageningen is positiever gestemd en meldt trots dat de uitstroom naar werk in twee interventiegroepen meer dan verdubbeld is. In die groepen stroomden een kwart van de bijstandsontvangers uit naar werk tegenover zo'n tien procent in de referentiegroep, die niet meedeed aan het experiment. Het gaat om deelnemers in de groep 'zelf in actie', die tijdens het experiment geen verplichting meer hadden om werk te zoeken en te accepteren, en in de groep 'extra begeleiding', die meer tijd en hulp van klantmanagers kregen. In de bijverdiengroep was het effect op de uitstroom minder groot, maar gingen deelnemers wel vaker in deeltijd werken. Ook op andere aspecten zoals ervaren gezondheid, welbevinden, en sociaal vertrouwen worden positieve effecten gerapporteerd, alhoewel die ook niet altijd statistisch significant zijn.

Aandacht werkt
De gemeente Deventer ziet qua uitstroom ook positieve resultaten bij de groep die intensievere begeleiding kreeg. Een groep die geen sollicitatie-verplichtingen meer had, maar wel begeleiding op afstand ontving – via een app – boekte vergelijkbare resultaten. Dat gold echter niet voor de groep die eveneens een ontheffing voor de arbeids- en re-integratieplicht kreeg maar daarnaast alleen ‘begeleiding naar behoefte’ kreeg. Opvallend is dat de secundaire effecten hier uitbleven. De gemeente schrijft: ‘Deelnemers zijn niet gelukkiger of ongelukkiger geworden, voelen zich niet gezonder of zieker en hebben nog evenveel vertrouwen in de medemens als voor het onderzoek.’ Wel is de tevredenheid over de gemeentelijke dienstverlening toegenomen. ‘Aandacht werkt’, concluderen de onderzoekers.

Oerwoud
Voor de gemeenten Wageningen en Groningen zijn de resultaten in ieder geval aanleiding genoeg om de aanpak door te zetten. Wagenings wethouder Maud Hulshof (arbeidsmarkt, D66) wil richting het rijk vooral aankaarten dat ‘de bejegening van mensen in de bijstand wel degelijk veel uit kan maken.’ Ook wil ze de landelijke overheid vragen om ‘kritisch te kijken naar het oerwoud van regelingen dat we hebben gecreëerd.’ Ook Gronings wethouder Carine Bloemhoff (werk en participatie, PvdA) gaat met een boodschap naar Den Haag: ‘We willen meer experimenteerruimte in de Participatiewet voor positieve aandacht en vertrouwen in mensen.’ Want twee jaar is voor zo’n experiment eigenlijk te kort, vinden beide wethouders. Ook wil Bloemhoff lobbyen voor een ruimer budget: ‘Als positieve aandacht werkt, moeten we die ook kunnen geven. Daarvoor hebben we handjes nodig, mensen nodig, en dus ook middelen vanuit het rijk nodig.’

Landelijk
Het Centraal Planbureau (CPB) gaat een landelijke analyse maken op basis van de onderzoeksresultaten van de zes gemeenten. Verantwoordelijk staatssecretaris Tamara van Ark (sociale zaken, VVD) komt uiterlijk 1 juni met een reactie op de onderzoeksresultaten naar Tweede en Eerste Kamer.