Beter werk met minder mensen

De vraag naar een productievere overheid mag dan actueel zijn, nieuw is ze allerminst. Al jaren proberen overheidsorganisaties er een passend antwoord op te geven. Dat heeft al heel wat opgeleverd. ‘De afgelopen tien jaar doen we al veel meer met minder mensen’, zegt Frans Mencke, bestuurder van de Vereniging van Gemeentesecretarissen (VGS). ‘Vroeger telden de gezamenlijke gemeenten 200 duizend ambtenaren. Dat zijn er inmiddels 180 duizend. In diezelfde tijd zijn er taken bijgekomen, zoals de uitvoering van de Wmo, de Wabo en de Wwb.’

 

De verhoging van de arbeidsproductiviteit schrijft Mencke toe aan efficiënter werken. ‘Ik zie vooral winst in samenwerkingsverbanden tussen gemeenten. Die waren er altijd wel, maar vaak in het kader van het verminderen van kwetsbaarheid of het vergroten van kwaliteit. Tegenwoordig werken gemeenten vooral samen om te besparen.’

 

Meer efficiency komt als geroepen, nu bezuinigingen als een donkere wolken boven de publieke sector hangen. Maar harder werken in de ambtenarij is gemakkelijker gezegd dan gedaan. Soms zit de regelgeving dwars, zegt Jos Blank, directeur van het Instituut voor Publieke Sector Efficiëntie Studies (IPSE), een onderdeel van de TU Delft. Deze organisatie doet veel onderzoek naar verhoging van de productiviteit in de publieke sector. Blank: ‘Neem de 1000-uren-norm in het onderwijs. Die verhindert initiatieven om met minder uren dezelfde resultaten te halen.’

 

Daarnaast hebben publieke organisaties moeite om het vizier scherp te krijgen als het gaat om efficiency. ‘In publieke organisaties zijn het meestal professionals die het voor het zeggen hebben. Hun focus is gericht op inhoud en dienstverlening, maar niet op bedrijfsvoering’, signaleert Blank. Mencke van de VGS kan erover meepraten. In het dagelijks leven is hij gemeentesecretaris van Hoorn. Het gemeentelijk apparaat heeft de handen vol aan beleid maken, beaamt hij. ‘De aansturing van ambtenaren geschiedt traditioneel vooral vanuit protocollen. Voor slimmer werken is vanouds minder aandacht.’

 

Mencke ziet daarbij vooral de politieke ondersteuning door ambtenaren als een last. ‘De gemeenten tellen in totaal zeventot achtduizend raadsleden. Dat is er één per twintig medewerkers. Ik vind dat een hoge ratio, want op elk plukje ambtenaren heb je wel een raadslid dat er dicht bovenop zit.’ Dat leidt volgens Mencke tot een overheid die zich geroepen voelt om allerlei maatschappelijke vraagstukken naar zich toe te trekken. ‘Van mij mag dat wel iets minder worden. Dan zouden we meer kunnen sturen op hoofdlijnen en krijgen we meer ruimte voor ambtelijk ondernemerschap.’

 

Productiever

 

Zover is het nog niet. Ondertussen piekeren veel overheidsorganisaties over manieren om de ambtenaren nu alvast harder te laten werken. Daarbij krijgen ze veel goede raad aangereikt vanuit de samenleving, vooral van belangenorganisaties. De ict-sector bijvoorbeeld grossiert in ideeën over verhoging van de arbeidsproductiviteit. Softwarefabrikant Adobe en hardware-leverancier Canon schermen met rapporten die aantonen dat hun spullen werknemers productiever maken. Ook vanuit andere sectoren zijn er initiatieven om de werkvloer te inspireren. In 2007 publiceerde TNO onderzoek waaruit bleek dat planten de arbeidsproductiviteit verhogen. Het onderzoek was een opdracht van het Productschap Tuinbouw.

 

Dan zijn er nog de talrijke suggesties vanuit de politiek en de media, die veelvuldig een directere stijl van leidinggeven voorschrijven om de ambtenaar te activeren. Dit soort goede raad valt bij gemeenten echter zelden in vruchtbare aarde. ‘Van de vraag naar hogere arbeidsproductiviteit worden we niet moe’, zegt Mencke van de VGS. ‘Wel van de gedachte dat een paar keer klappen met de zweep genoeg is om onze mensen harder te laten werken.’

 

Hij krijgt bijval vanuit de wetenschap. Harder werken leidt niet vanzelf tot hogere productiviteit, stelt Blank van IPSE. ‘Hard werken leidt tot hogere werkdruk in plaats van hogere arbeidsproductiviteit. Betere resultaten bereik je eerder als medewerkers goed in hun vel zitten en uitdaging vinden in hun werk. Een betere efficiency van het overheidsapparaat moet je dus eerder zoeken in een betere organisatie van het werk.’

 

Hoe die organisatie verbeterd kan worden, is een kwestie van maatwerk. ‘Een blauwdruk voor prestatieverhogende maatregelen bij de overheid bestaat niet’, vervolgt Blank. ‘Wat op de ene plaats werkt, kan elders contraproductief zijn. Dan jaag je mensen alleen maar op.’ Hij noemt als voorbeeld het invoeren van automatisering, vaak geroemd als aanjager van arbeidsproductiviteit. Maar automatisering leidt niet altijd tot een hogere productiviteit. ‘Dat zie ik aan mijn eigen werk’, zegt Blank. ‘Vroeger ging ik secuur om met mijn tijd. Maar nu ik werk met een computer, stop ik er allerlei informatie in. Uiteindelijk ben ik net zo lang bezig met hetzelfde werk als vroeger, terwijl ik nu over betere apparatuur beschik.’

 

Concreet

 

Veel maatregelen om productiviteit te verhogen zijn minder spannend dan vaak wordt gedacht, zegt Blank. Staar je dus niet blind op innovaties. ‘Want die dragen niet noodzakelijkerwijs bij aan productiviteitsverhoging. Houd het concreet en ga uit van de producten en diensten die je levert. Bij scholen en ziekenhuizen zijn die helder, die bestaan uit diploma’s en behandelingen. Producten van beleidsmedewerkers zijn minder zichtbaar. Maar ook gemeenten met hun vele beleidswerk hebben producten, denk maar aan de afgifte van rijbewijzen en paspoorten. En ook voor het schrijven van beleidsnota’s kun je productienormen instellen.’

 

Kijk verder naar het personeelsbeleid, adviseert Blank. ‘Een verzuimpercentage van 4 of 8, dat scheelt enorm. Hetzelfde geldt voor personeelsverloop. Vacatures die niet worden ingevuld, leiden tot productieverlies. Met een aantal eenvoudige ingrepen, is al veel winst te behalen.’ Blanks pleidooi voor het ingrijpen in management en organisatie wordt gedeeld door wetenschappers en adviseurs die dicht bij de werkvloer van de overheid staan.

 

Bijvoorbeeld Anne Pastors, zelfstandig adviseur. Ze begeleidt gemeenten bij het realiseren van onderlinge samenwerking. Net als VGS-bestuurder Mencke ziet Pastors veel mogelijkheden in samenwerkingsverbanden tussen gemeenten. ‘Onderlinge samenwerking gebeurt vaker naarmate gemeenten het drukker krijgen’, zegt Pastors.

 

‘Het is veel efficiënter om bepaalde projecten samen op te pakken. Dat voorkomt dat elke gemeente opnieuw met dezelfde regionale instellingen om tafel moet gaan zitten. Hier is nog de nodige winst te halen. Alleen al op de sociale agenda van een gemeente staan meer dan tien thema’s, van sport en cultuur tot recreatie. Er zijn zoveel instanties die vragen om overheidsbeleid, dat een enkele gemeente alleen daar nauwelijks aan kan voldoen.’

 

Hoe kan het dat ondanks deze ogenschijnlijke eenvoud van productieverhoging succes zo moeizaam van de grond komt? Het probleem begint zodra de randvoorwaarden in beeld komen. Zo is het voor onderlinge samenwerking nodig dat alle partijen een stukje autonomie prijsgeven, zegt Pastors. De bereidheid daartoe is klein, zo signaleert Arjen Jaarsma, een andere adviseur. Hij is directeur van het adviesbureau Corgwell en voormalig interim-manager bij de overheid.

 

De passieve houding van ambtenaren hangt volgens hem samen met de starre omgeving waarin zij werken. ‘Veel vastgeroeste patronen en rechtsposities. Die zetten ambtenaren niet aan om te veranderen.’ Aan overheidsmanagers de taak om hierop in te grijpen, betoogt Bram Steijn, hoogleraar human resource management in de publieke sector. ‘Als ik op departementen kom, valt het mij weleens op dat ik met een man of vijf om tafel zit. Elke deelsector moet aanschuiven, je ziet gewoon de verkokering. Dat kan toch anders, zou je denken.’

 

De wetenschappelijke literatuur geeft aan hoe het moet. Door te motiveren en autonomie toe te kennen. ‘Maar de vraag is hoe je dit organiseert’, gaat Steijn verder. ‘Eén van de mogelijkheden is om mensen af te rekenen op hun prestaties. Dat gebeurt echter weinig bij de overheid. Soms kom ik wel eens een vorm van prestatiebeloning tegen, maar meer dan een schouderklopje is dat eigenlijk niet. Ingrijpen bij slecht presteren gebeurt evenmin, dat stuit op rechtsposities.’ Moeten daar dan regels voor komen?

 

Steijn ziet het niet meteen zitten. ‘Eén van mijn studenten was onlangs bij een organisatie waar van elke leidinggevende wordt verwacht dat hij drie gesprekken per medewerker voert. Met in dat geval gemiddeld vijftig medewerkers, komt dat neer op honderdvijftig gesprekken per jaar. Dat lukt nooit.’ Wat overblijft, is inzet en goede wil. Steijn: ‘Het is al een hele stap als leidinggevenden bereid zijn om medewerkers een zetje te geven en aan te spreken op achterblijvende resultaten.’ Maar die stap wordt niet vaak gemaakt, zegt Steijn. ‘Zelfs topambtenaren voeren geen functioneringsgesprekken met hun medewerkers, hoewel zij een voorbeeldfunctie hebben.’

 

Desinteresse

 

Steijn is niet de enige die de top van de ambtenarij verdenkt van desinteresse. Productieverhoging mag dan scoren in de politiek, bij topambtenaren heeft het thema geen prioriteit, signaleert Joep Bolweg, hoogleraar human resource management aan de Vrije Universiteit en verbonden aan adviesbureau Berenschot. ‘Sg’s, dg’s en directeuren zijn met heel andere dingen bezig dan met het optimaliseren van hun afdelingen.’

 

Formatiediscussies, zo vervolgt Bolweg, worden lang niet altijd gevoerd op het scherp van de snede. Zelfs bij de vernieuwing van de rijksdienst, waar duizenden banen mee gemoeid zijn, bespeurt hij weinig ambitie. ‘Het komt allemaal wel goed, zo hoor je Roel Bekker zeggen, die deze operatie leidt. Dat klinkt alsof er geen harde keuzes hoeven te worden gemaakt. Volgens mij ziet hij de hele operatie als een politiek proces. Waarom is er voor deze opdracht niet gekozen voor een jonge, ambitieuze ambtenaar die de mouwen oprolt?’ Bolweg geef het antwoord zelf: ‘Efficiencyverbetering heeft geen prioriteit in de top van de departementen en Roel weet tenminste hoe de hazen lopen. Deze mentaliteit loopt door de hele organisatie heen.’

 

Zo’n keuze is wat Jaarsma betreft het aannemen van hoger gekwalificeerd personeel. Dat is volgens hem beter in staat om grote projecten op een slagvaardige manier aan te pakken dan de modale ambtenaren die nu de dienst uitmaken. ‘Al die projecten die niet van de grond komen bij de overheid, dat is mede het gevolg van een gebrek aan kaliber’, zegt Jaarsma.

 

‘Meer mensen erbij is geen oplossing. De overheid functioneert juist beter met minder mensen die een hoger niveau hebben en beter worden beloond. Zolang je salarissen blijft beperken, trek je kleine luiden aan. Talent uit het bedrijfsleven blijft weg. Er zijn weliswaar mensen die uit idealisme kiezen voor de overheid, maar dat zijn er niet genoeg om een verandering te bewerkstelligen. Zo blijf je als overheid afhankelijk van de inhuur van externen.’