‘Wij kunnen niet álles decentraliseren’

Het uitgangspunt van de nieuwe Wet ruimtelijke ordening (Wro) is helder: ‘Centraal wat moet, decentraal wat kan.’ Maar bij sommige provincie- en gemeentebestuurders is dat credo volgens minister Cramer (PvdA, Vrom) een eigen leven gaan leiden. ‘Niemand had het nog over de woorden “Centraal wat moet”. Maar het is toch echt mijn taak als minister Ruimte en Milieu om daar invulling aan te geven’.

 

De ministerraad heeft vorige week ingestemd met de Realisatieparagraaf Nationaal Ruimtelijk Beleid. Hierin benoemt het kabinet 34 ‘nationale ruimtelijke belangen’ waarmee provincies en gemeenten bij hun planologie rekening moeten houden. Belangen die niet via wet- of regelgeving zijn afgedekt maar zich hier wel voor lenen, wil Cramer borgen in een algemene maatregel van bestuur (amvb).

 

De minister is naar eigen zeggen al sinds haar aantreden in februari 2007 bezig met het voor het voetlicht brengen van de consequenties van de nieuwe Wet ruimtelijke ordening. Deze treedt op 1 juli in werking. ‘Het is revolutionair wat er gebeurt. In de nieuwe Wro gaan we proactief werken. Dat vergt een andere benadering dan we tot nu toe gewend zijn. En dit betekent dus ook dat je moet vastleggen wat je wilt en wat je niet wilt. Dan moet ik als minister wel de mogelijkheid hebben om me te beroepen op een algemene maatregel van bestuur. Anders heb ik bij de rechter geen poot om op te staan.’

 

Toch zal het netto effect van de nieuwe Wro volgens Cramer uiteindelijk zijn dat provincies en gemeenten meer beleidsvrijheid krijgen. ‘Maar we kunnen niet álles decentraliseren. Dat is op dit moment ook niet het geval.’

 

De nu benoemde ‘nationale ruimtelijke belangen’ vloeien voort uit de Nota Ruimte en uit planologische kernbeslissingen die eerder zijn vastgesteld voor de Waddenzee, voor militaire terreinen en voor de Mainport Rotterdam. ‘In wezen verandert er niet zo vreselijk veel’, meent Cramer. ‘Het enige wat we doen, is dat we die eerdere uitspraken nu willen vastleggen in een algemene maatregel van bestuur.’

 

Koudwatervrees

 

Provincies en gemeenten moeten hun vrijheid volgens Cramer zoeken binnen de beperkingen die onvermijdelijk voortvloeien uit het kabinetsbeleid en de landelijke politiek-bestuurlijke agenda. Gemeenten krijgen daarnaast te maken met specifieke wensen vanuit de provincies. Er ontstaat door de Wro een nieuwe werkelijkheid.

 

Cramer: ‘Als het gaat om het borgen van belangen, zeg ik: “Wees nou niet te voorzichtig.” Sommige provincies lijden wat dat betreft aan koudwatervrees. De spelregels zijn heel duidelijk. De rijksoverheid zal alleen in uitzonderlijke gevallen interveniëren richting een provincie of gemeente. Als de verantwoordelijkheden vastliggen, kunnen we het spel glashelder spelen. Iedereen weet dan precies wanneer de scheidsrechter op het fluitje blaast.’

 

Toch heeft het Cramer veel moeite gekost om met name de provincies ervan te overtuigen dat de nu ingeslagen weg de juiste is, vertelt ze. ‘De proactieve werkwijze is een proces van wezenlijke verandering, en daarin wil ik iedereen meenemen. Toen ik vorig voorjaar net was aangetreden, was iedereen nogal achterdochtig over dat “centraal-watmoet- gedachtegoed”. Men dacht: waar komt de minister nu toch weer mee aan? Maar gelukkig ontmoet ik inmiddels brede ál les decentraliseren’ steun, al staan niet alle provincies er hetzelfde in.’

 

Sommige provincies vinden het onnodig om gemeenten formeel in hun vrijheid te beperken door in een verordening vast te leggen wat wel en niet mag. Toch is dat wél wat Cramer verwacht. ‘Er zijn provincies die een bestuursvorm hebben gevonden waarbij in goed vertrouwen afspraken met gemeenten worden gemaakt. Maar sommige dingen moet je naar mijn mening toch borgen. Als we van iets afspreken dat het een nationaal belang is, dan moeten we daar ook met z’n allen voor staan.’

 

Een van de voorbeelden die Cramer noemt, is het toepassen van de zogeheten SER-ladder bij de aanleg van nieuwe bedrijventerreinen. De Sociaal Economische Raad kwam in 1999 met deze ladder op de proppen als hulpmiddel om bij uitbreidingsplannen de ruimtelijke mogelijkheden in een gemeente of gebied zorgvuldiger af te vinken. Het gaat er vooral om dat bij de ontwikkeling van bedrijfslocaties eerst serieus wordt onderzocht of binnen de bebouwde kom aan de ruimtevraag kan worden voldaan, bijvoorbeeld door herstructurering van verouderde terreinen. De minister wil dat de SER-ladder altijd van stal wordt gehaald als gemeenten, regio’s of provincies beslissingen nemen over nieuwe bedrijventerreinen.

 

‘Je moet bewuster nadenken over de keuzes die je maakt’, vindt Cramer. ‘Nu is men bij gebruik van de SER-ladder vaak te snel bij de laatste sport. Er wordt door gemeenten natuurlijk ook veel verdiend aan nieuwe bedrijventerreinen. De grondverkoop spekt hun gemeentekas. Maar als wordt gekozen voor een uitleglocatie, zal dat in de toekomst duidelijk gemotiveerd moeten worden. Daar moet verantwoording voor worden afgelegd. En als dit niet of onvoldoende gebeurt, dan moet het maar overnieuw.’

 

Landschap

 

Behalve over zuinig ruimtegebruik, gaat de Realisatieparagraaf ook over de bescherming van kwetsbare gebieden (nationale landschappen en ecologische hoofdstructuur) en over de aanpak van toekomstige overstromingen en wateroverlast. Cramer zegt het niet vervelend te vinden dat kabinetsleden elkaar naar buiten toe nu al tegenspreken over de gewenste oplossingen voor het probleem van de stijgende zeespiegel. Premier Balkenende is voorstander van de aanleg van eilanden als golfbrekers voor de kust. Staatssecretaris Huizinga (Verkeer en Waterstaat) wil de kustlijn verbreden door zand in zee te storten dat door de stroming wordt meegevoerd naar de gewenste plek. ‘Het bijt elkaar allemaal niet’, stelt Cramer. ‘Klimaatadaptatie is een nieuw beleidsterrein. We wachten nu eerst op het rapport van de Deltacommissie. Bij het Nationaal Waterplan, dat in 2009 verschijnt, zal het allemaal op een rij staan. We zullen er in het kabinet eerst beslissingen over nemen, en het wordt allemaal keurig afgestemd.’

 

Over de ‘nationale ruimtelijke belangen’ gaat Cramer komende maanden verder in gesprek met provincies, gemeenten, waterschappen en maatschappelijke organisaties. Deze gesprekken moeten volgens de minister leiden tot een maximaal draagvlak bij alle betrokkenen. Volgens planning kan daarna, medio volgend jaar, de eerste tranche van de amvb-Ruimte aan de Eerste en Tweede Kamer worden aangeboden.

 

Bij dit alles houdt Cramer het programma Mooi Nederland voortdurend voor ogen. De kabinetsdoelstelling om het land fraaier en efficiënter in te richten staat, samen met het steeds belangrijker wordende klimaatbeleid, bovenaan haar lijst. ‘We moeten spaarzaam en zuinig omgaan met het open landschap en de beschikbare ruimte. Dus niet meteen als gemeente kiezen voor de gemakkelijkste weg; een uitleglocatie. Cruciaal is verder dat we de steden vitaler maken en op een kwalitatief hoger niveau brengen. Oude terreinen opknappen en er woningbouw plegen: dat verrijkt je stad. In en rondom de steden moet er voldoende aandacht zijn voor groen. Verder worden de nationale landschappen beschermd en moet de infrastructuur goed op orde zijn. Want burgers moeten zo’n nationaal landschap wel kunnen bezoeken zonder dat ze hutje-mutje in de file komen te staan.’

 

De top-12 van Cramer

 

Van de 34 ‘nationale ruimtelijke belangen’ zijn er twaalf waarvoor minister Cramer een algemene maatregel van bestuur wil afkondigen.

 

1 Bundeling van verstedelijking en economische activiteiten.
2 Reserveren locaties om grote rivieren op de lange termijn meer ruimte te geven.
3 Regime voor het kustfundament vastleggen.
4 Mogelijke versterking primaire waterkering IJsselmeergebied. Planologisch regime voor buitendijkse ontwikkelingen.
5 Regionale watersystemen planologisch vastleggen.
6 ‘Nee tenzij-regime’ in ecologische hoofdstructuur. Windenergie en aardgas zijn van ‘groot openbaar belang’.
7 Begrenzing ‘ja mits-regime’ nationale landschappen. Planologische bescherming werelderfgoederen Stelling van Amsterdam en Beemster.
8 Rijksbufferzones vrijwaren van verdere verstedelijking.
9 Planologisch kader voor recreatiewoningen.
10 Bevestigen uitgangspunten Derde Nota Waddenzee.
11 Planologische inpassing militaire terreinen.
12 Landaanwinning Tweede Maasvlakte en aanleg 750 hectare natuur- en recreatiegebied.

 

De eerste tranche van de amvb Ruimte wordt volgens planning medio volgend jaar aan de Eerste en Tweede Kamer aangeboden. In de tweede tranche, die is voorzien in de eerste helft van 2010, komen onderwerpen aan de orde die samenhangen met toekomstige besluitvorming. Het gaat dan in elk geval om het IJsselmeergebied (Nationaal Waterplan) en mogelijk om de zones rond snelwegen (structuurvisie Snelwegomgeving).

 

Vrees voor nieuwe lappendeken aan regels

 

Een van de redenen om een nieuwe Wet ruimtelijke ordening (Wro) te maken, was dat de uit 1965 stammende Wro door allerlei herzieningen in de loop der jaren onoverzichtelijk was geworden. ‘Maar als je niet oppast, hebben we over vijftien jaar weer net zo’n lappendeken aan regels en verordeningen als onder de oude Wro’, zegt Paul Rüpp, gedeputeerde ruimtelijke ordening voor het CDA in de provincie Noord-Brabant.

 

Rüpp is tegen het vastleggen van al te veel regels en richtlijnen in een algemene maatregel van bestuur of in provinciale verordeningen. ‘Een van de bezwaren is dat de vrijheid van gemeenten in het geding komt. Maar ook de flexibiliteit van de ruimtelijke ordening komt erdoor onder druk te staan. Ik ben liever terughoudend met normeringen vooraf.’

 

Volgens Rüpp bestaat het risico dat uitgangspunten rigide moeten worden toegepast als ze eenmaal vastliggen. Als voorbeeld noemt hij de aanleg van nieuwe bedrijventerreinen. ‘Je kan in mijn optiek de SER-ladder toepassen, maar tegelijkertijd nieuw land aansnijden als dit gewenst is voor de economische ontwikkeling. Herstructurering en de aanleg van bedrijfslocaties buiten de kom kunnen parallel lopen. Noord-Brabant stopt 20 miljoen euro in de herstructurering van bedrijventerreinen. Daar zijn we dus volop mee bezig.’

 

De discussie spitst zich te veel toe op ‘beschermen, beschermen, beschermen’, vindt Rüpp. ‘Daar wilden we eigenlijk vanaf. We zouden met de nieuwe Wro ontwikkelingsgericht gaan werken, maar daar komt op deze manier niet zo veel van terecht.’

 

Een deel van de nationale belangen uit de Realisatieparagraaf wordt één op één door het rijk opgelegd. Bij andere belangen hebben provincies meer beleidsvrijheid als het gaat om de wijze waarop ze worden ingevuld. Dit wordt in jargon omschreven als ‘getrapte amvb’s’ of ‘ getrapte doorwerking’. Als het aan Rüpp ligt, blijft de verordening van de provincie Noord-Brabant zo beperkt als mogelijk. ‘We zullen natuurlijk doen wat de wetgever ons zegt. Maar verder laten we ons inspireren door Goethe: In der Beschränkung zeigt sich erst der Meister.