Welig tiert het waterbestuur

Kun je bestuurlijke drukte zien? In Lelystad wel. Wie ’s morgens tegen negenen de stad binnengaat, komt honderden mensen tegen die zich die dag bezighouden met water. Zo’n 250 van hen maken de gang naar de Dienst IJsselmeergebied, een van de regionale agentschappen waaruit Rijkswaterstaat is opgebouwd. Ze verzorgen het onderhoud en het beheer van vaarwegen en wateren en vertalen landelijk beleid naar de regio.

 

Een paar kilometer verderop stappen zo’n tweehonderd mensen het gebouw van waterschap Zuiderzeeland binnen. Zij zorgen voor beheer en onderhoud van het open water en waterkeringen. Daarnaast zorgen ze ervoor dat de gemalen hard genoeg pompen zodat de polder niet blank komt te staan. En ze laten de zuiveringsinstallaties draaien, die van vervuild rioolwater schoon oppervlaktewater maken. Verder maken ze plannen die gelden voor het gebied waarover ze gaan (Flevoland). En ze toetsen ruimtelijke plannen van de zes gemeenten in ‘hun gebied’ op de gevolgen voor het waterbeheer.

 

Nog geen tweehonderd meter verderop staat het provinciehuis van Flevoland. Een onbekend aantal ‘ waterambtenaren’ neemt de afslag naar dit kantoor. De provincie maakt ook plannen voor Flevoland, die ze afleiden uit rijksplannen. Ze formuleren daarin de ‘provinciale wateropgave’. Daarnaast zorgen ze voor afstemming, coördinatie en regie richting rijk, het waterschap en de zes gemeenten.

 

Op loopafstand bevindt zich het stadhuis van Lelystad. Daarheen gaan ambtenaren om zich te bekommeren om de ‘stedelijke wateropgave’. Ze moeten overlast in de stad voorkomen door in de bestemmingsplannen rekening te houden met water. Verder zorgen ze voor een goede afhandeling van riool-, hemel- en grondwater. Om vijf uur gaan al deze ambtenaren en hun bestuurders weer naar huis. De vraag is dan: zijn ze wat opgeschoten? En kan het misschien handiger?

 

Overkill

 

Het kabinet heeft in het regeerakkoord het adagium gelanceerd dat bij ‘enkele nader te bepalen beleidsterreinen’ maximaal twee bestuurslagen betrokken mogen zijn. Waterbeheer behoort daar niet toe, getuige de huidige praktijk en de nieuwe wetgeving die in de maak is. Het voorbeeld van de Haagse ministeries overtreft wat dat betreft Flevoland. De dagelijkse stroom daar splitst zich in meerdere beekjes van waterambtenaren, die hun weg vinden naar diverse departementen (in ieder geval Vrom, Verkeer en Waterstaat, en Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit). Daar bovenop is Europa alom vertegenwoordigd, vooral als hoeder van waterkwaliteit en bijbehorende biodiversiteit.

 

Over de vraag of het bestuurlijk wat minder kan, lopen de meningen ernstig uiteen. Waterbeheer is zo belangrijk dat elke bestuurslaag zich ermee moet bemoeien, is grofweg de ene denkrichting. Waterbeheer is zo belangrijk dat een overkill aan bestuurslagen tot besluiteloosheid leidt, is de andere. Daar tussenin bevindt zich een groot aantal bestuurlijke varianten, die met elkaar gemeen hebben dat ze tot dusverre niet tot bestuurlijke verandering hebben geleid.

 

Het frustreert Stefan Nijwening, bestuurskundige bij Royal Haskoning Strategie en Proces, dat elke discussie over efficiënter en effectiever waterbeheer in de kiem wordt gesmoord door bestuurders die bang zijn dat hun ‘laag’ eraan gaat. ‘We hebben het in Nederland, zeker in vergelijking met tal van buitenlanden, behoorlijk goed voor elkaar. Maar we moeten toch altijd willen praten over de vraag hoe het nog beter kan?’

 

Bezwering

 

Peter van Rooy, voorzitter van waterconsumentenorganisatie de Waterbond, heeft na 25 jaar bestuurlijk geharrewar de handdoek in de ring gegooid. Jarenlang pleitte hij voor de omvorming van waterschappen tot provinciale afdelingen. Daarna ontdekte hij de bestuurlijke zwakte van provincies, die volgens hem in sommige gevallen de waterschappen belemmerden in beter waterbeheer. Tegenwoordig steekt Van Rooy geen energie meer in de verbouwing van het ‘huis van Thorbecke’. ‘Bestuurlijke verandering, dat maak ik niet meer mee. Ik richt mijn energie liever op concrete resultaten.’

 

Waar Nijwening niet begrijpt waarom de inhoudelijke discussie steeds doodvalt en Van Rooy de moed in de schoenen is gezakt, vindt bestuurskundige Theo Toonen een discussie over minder bestuurslagen in het waterbeheer niet nodig. Toonen bestempelt het ‘twee bestuurslagenadagium’ van het kabinet sowieso als ‘een onzinnige bezweringsformule’. Hij voorziet dat de drukte bij waterbeheer de komende tijd alleen maar groter wordt, hetgeen hij van harte toejuicht.

 

‘Aan de ene kant schaalt het waterbeheer geografisch op naar de omvang van de Europese stroomgebieden. En aan de andere kant zien we juist decentralisatie van waterbeleid. Beide bewegingen verhogen de complexiteit. Decentraal is de opgave om gemeenten – en in hun kielzog de burgers – in de waterkolom te betrekken. Die beweging is belangrijk. In onze moderne samenleving krijg je dingen alleen voor elkaar als je zoveel mogelijk actoren vooraf mobiliseert. Er moeten dus meer partijen gaan meespelen. De complexiteit moet juist toenemen in plaats van afnemen.’

 

Toonen ziet in de bestuurlijke drukte een teken dat het goed gaat met het waterbeheer. ‘Het zou veel erger zijn als de verschillende bestuurlijke partijen zaken die ontegenzeglijk met elkaar te maken hebben van elkaar zouden scheiden. Dat het schuurt tussen de verschillende bestuurlijke geledingen bewijst dat gevestigde patronen worden doorbroken. Die ontkokering vind ik veel belangrijker dan het bestuurlijke gedoe dat er natuurlijk ook bij komt kijken.’

 

Waterproof

 

Bestuurskundige Nijwening ziet niet in hoe bestuurlijke drukte leidt tot beter waterbeheer. Hij was betrokken bij de evaluatie van het Nationaal Bestuursakkoord Water, waaronder rijk, provincies, gemeenten en waterschappen begin 2001 hun handtekening hebben gezet.

 

‘Onze conclusie: dat akkoord heeft ontegenzeglijk bijgedragen aan bewustwording en eensgezindheid over de opgaven waarvoor we staan. Maar tegelijkertijd constateerden we dat veel van de inspanningsverplichtingen - het waren geen resultaatverplichtingen - niet zijn gehaald. Dat is teleurstellend en zegt iets over de bestuurlijke slagkracht in het waterbeheer. Daar moeten we het over kunnen hebben. Nu zegt men weer dat dit niet de tijd is om te praten, omdat de schoppen de grond in moeten. Je kunt ook andersom redeneren: als we nu waterproof moeten worden, dan is dit toch bij uitstek het moment om te praten over de meest effectieve en meest efficiënte manier? Tot dusverre behaalde resultaten zijn niet goed genoeg. Het moet gewoon strakker allemaal.’

 

Met behoud van de huidige bestuurlijke structuur valt er nog veel te winnen, betogen Nijwening en Van Rooy. Allereerst door het waterbeleid over te hevelen naar één departement. Wat Van Rooy betreft naar Vrom. ‘Op hoog ambtelijk niveau zie je dat het verzet daartegen weg is. Werd je vroeger verketterd als je zelfs maar de naam van een ander departement noemde, nu zie je dat men anticipeert op samenvoeging van waterbeleid met ruimtelijke ordening en milieu. Ik ben niet zo naïef om te denken dat je vervolgens van al het gedoe af bent, want binnen zo’n ministerie ontstaan natuurlijk weer nieuwe koninkrijkjes. Maar het scheelt een hoop bewindslieden en dat is pure bestuurlijke winst.'

 

Daarnaast moet de ‘knip’ in het waterbeheer verdwijnen. ‘Waarom houden de regionale agentschappen van Rijkswaterstaat zich bezig met het hoofdsysteem (kortweg: de belangrijke wateren en dijken, red.) en de waterschappen met het regionale systeem? Terwijl hun interactie juist zo belangrijk is. Niemand kan die scheiding uitleggen en het kost ontzettend veel geld. Die twee moet je integreren’, vindt Nijwening. Van Rooy denkt dat het probleem ook hier niet zit bij de ambtenaren. Volgens hem bereiden die zich er al op voor dat ze op een ochtend naar hetzelfde kantoor reizen. ‘Bij de agentschappen is dat kwartje echt aan het vallen. Het hele watersysteem moet in beheer komen bij óf Rijkswaterstaat óf de waterschappen.’

 

Publieke trekker

 

Ook moet er een oplossing komen voor de vraag wie bij nieuwe ontwikkelingen in een gebied de bestuurlijke autoriteit is. Wat betreft Nijwening is dat één autoriteit, om de slagkracht te vergroten en de transactiekosten - kosten die gaan zitten in overleggen, onderhandelingen en rapportages tussen bevoegde gezagen - te verlagen. Hij denkt dat verdere opschaling van de waterschappen een belangrijke eerste stap is. Die moeten gaan samenvallen met de vier stroomgebieden in Nederland: die van de Maas, de Schelde, de Rijn en de Eems. Nijwening: ‘Gezien de eisen die Europa stelt, is die beweging onvermijdelijk.’ Zo ontstaan stroomgebiedsautoriteiten, waarbij ook andere bestuurlijke partijen zich kunnen aansluiten. ‘Interbestuurlijk overleg kun je dan flink terugbrengen. En vanwege het uitvoerende karakter van zo’n autoriteit kun je snel schakelen naar de praktijk.’

 

Van Rooy denkt in zeven gebiedsautoriteiten, die niet alleen gaan over water, maar over de gehele ruimtelijke ordening. ‘Ik ben voor een gebiedsautoriteit met één publieke trekker die namens de betrokken overheden naar buiten treedt. Je neemt gewoon de beste man of vrouw die in een gebied voorhanden is. Er zijn voldoende praktijkvoorbeelden die bewijzen dat zoiets kan. Bij Waalsprong van Nijmegen zie je dat wethouder Paul Depla de trekker is. Bij de Overdiepse Polder is het de provincie Noord-Brabant. En als je naar Groot Mijdrecht kijkt, zou ik zeggen dijkgraaf Johan de Bont. Door zo’n netwerkbenadering blijf je buiten de bestuurlijke discussie, maar pak je de zaak wel heel concreet aan. Daardoor kan een gebiedsautoriteit in de politieke en bestuurlijke luwte opereren en gemakkelijker de ontwikkeling op lange termijn bewaken.’

 

Toonen vindt het allemaal best, maar blijft bij zijn stelling dat meer actoren, verbreding en mobilisatie in het waterbeheer nu het belangrijkste zijn. ‘Als je dat op de eerste plaats zet, dan kun je daarna kijken hoe je gebiedsgewijs iets kunt ontwikkelen om de transactiekosten te verminderen. Maar wel in die volgorde.’

 

Meer bevel bij waterramp

 

Minister Ter Horst (Binnenlandse Zaken, PvdA) vindt dat het huidige aansturingsmodel bij overstromingsrampen op de schop moet. Het polderen moet plaatsmaken voor een bevelsstructuur. Die conclusie trok de minister na de landelijke oefening Waterproef van vorige week, toen duizenden bestuurders en hulpverleners de Ergst Denkbare Overstroming nabootsten.

 

De oefening was tevens de eerste test voor de ‘Landelijk Operationele Staf’, die fungeerde als het nationale commandocentrum. Wat Ter Horst betreft krijgt deze staf vaste vorm, al houdt ze nu al rekening met weerstand. ‘Nederland is niet zo dol op leiderschap’, zei ze na afloop. De Taskforce Management Overstromingen stelde bij monde van voorzitter Jan Franssen (commissaris van de koningin Zuid-Holland) dat het rijk zich dankzij de Landelijk Operationele Staf een krachtig regisseur had getoond.

 

Verder vond hij de oefening geslaagd, omdat er ‘zoveel is geleerd dat we het in een volgende oefening ongetwijfeld nog veel beter doen’. Vooral in de vertaling van besluiten naar handelen is volgens Franssen nog winst te behalen. De besluitvorming verliep wel snel, maar de consequenties van deze daadkracht werden niet altijd overzien. Bovendien moet de terugkoppeling van landelijke besluiten naar de veiligheidsregio’s verbeterd worden. Een definitieve evaluatie van de waterrampoefening volgt in december.