‘We springen samen. Of niet’

Minister Ollongren over uitstel omgevingswet

In afwezigheid van de toen zieke minister Kajsa Ollongren werd de invoering van de Omgevingswet opnieuw uitgesteld. Er moesten, schreef vervangend minister Stientje van Veldhoven op 1 april jongstleden aan de Tweede Kamer, nog ‘flink wat stappen’ worden gezet bij de ontwikkeling van het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO), het portaal dat burgers en bedrijven straks helpt bij de aanvraag van hun vergunning. Andere opgevoerde redenen waren het later beschikbaar komen van de standaard voor publicatie van omgevingsdocumenten, de moeizame verwerving van de benodigde software door gemeenten en de voortgang van het wetgevingstraject. En dan was er corona.

De vlag moet nu uitgaan op de eerste januari 2022. Tijd om achterover te leunen is er niet, ook niet voor de inmiddels herstelde Ollongren. Een groeiende groep gemeenten trekt aan de bel over de oplopende invoeringskosten van de wet. Ook ontstond deze zomer ophef over de nieuwe Aanvullingsregeling geluid, waarin luchtvaart ineens zwaarder meeweegt. Het dreigt de nieuwbouw in en rond de Metropoolregio Amsterdam te doen stokken. Alle reden voor een gesprek met de verantwoordelijke minister van Binnenlandse Zaken, al wordt de fysieke afspraak te elfder ure teruggebracht tot een online variant. Monter duikt Ollongren op voor de camera.

De Omgevingswet is nu drie keer uitgesteld. Hoe geloofwaardig is de nieuwe datum nog?
 ‘De koepels en ik hebben dit voorjaar de koppen bij elkaar gestoken. Wat was nou wijsheid? Ik vond dat best moeilijk. Aan de ene kant hebben we er allemaal belang bij dat we de volgende stap zetten, dat de Omgevingswet echt in de praktijk wordt gebracht. Sommige mede-overheden geven ook aan er klaar voor te zijn. Van andere hoor je: wij zijn een eind, maar er moet nog veel gebeuren.

Bij hen werkt die deadline juist averechts. Daar kwam de coronacrisis overheen die gemeenten verder onder druk zette. We hebben elkaar eens diep in de ogen gekeken en geconcludeerd dat we een datum nodig hebben waarvan iedereen zegt: die is voor mij haalbaar. We springen samen, hè. Het is niet zo dat er eerst een klein groepje over kan, en dan pas het volgende. Het moet als team. Vandaar de keuze voor die nieuwe finishdatum.’

Een aantal gemeenten geeft inmiddels aan door het nieuwe uitstel problemen te ondervinden hun medewerkers bij de Omgevingswet betrokken te houden. Wat zou u die gemeenten adviseren?
‘Sommige gemeenten zullen het uitstel ervaren als even wat lucht. Hard nodig. Voor andere zou je inderdaad het omgekeerde kunnen voorstellen. Hoe zorg je er dan voor dat er geen energieverlies is? Tegen die gemeenten zeg ik: we doen het met z’n allen. Het kan alleen als we blijven samenwerken. Laten we die extra tijd goed benutten. Het wetgevingstraject loopt gewoon door; het gaat nu echt over de laatste stap naar de praktijk. Ga niet stilzitten. Degenen die er klaar voor zijn, kunnen oefenen. Om te zorgen dat het nóg beter werkt op het moment dat de Omgevingswet van start gaat.’

Toch blijkt uit recent onderzoek van Binnenlands Bestuur en I&O Research dat de helft van de gemeenten ondanks de lucht van het uitstel nog steeds niet op de juiste koers ligt.
‘Ik weet dat er verschillen zijn. En ook verschillen in waar die achterstand dan in zit. Sommige gemeenten worstelen nog met de cultuur, de nieuwe manier van werken die de Omgevingswet vergt. Bij andere zit het meer in de hardware, de systemen.’

Een van die pijnpunten is de aansluiting op het Digitale Stelsel Omgevingswet. Waaruit leidt u af dat de nieuwe deadline hiervoor wel haalbaar is?
‘Het onderliggende wetgevingstraject is klaar. We wachten alleen nog op het advies van de Raad van State over natuur en maken nu ministeriële regelingen. Dat loopt volgens schema. Het DSO zelf is klaar genoeg om ermee te oefenen. Gemeenten zijn bezig om aan te sluiten. Toen ik als minister begon lag er een advies: pas nou op dat je het DSO niet te ambitieus wilt beginnen. Start basaal en ga daarna bouwen, op basis van een goed fundament. Daarmee is het nog steeds niet makkelijk, maar het maakt de opgave beter hanteerbaar. We houden goed bij hoeveel overheden zijn aangesloten. We kijken hoe het in de praktijk werkt en registreren knelpunten van gemeenten.’

Bent u niet bang dat corona de inwerkingtreding kan vertragen?
‘Ik kan daar geen nee op zeggen. Corona is nu eenmaal een onvoorspelbare factor. Ik ga ervan uit dat we er voorlopig mee zullen moeten dealen. Tegelijk ben ik er best trots op hoe we met z’n allen een manier hebben gevonden om te blijven functioneren. Het leidt bij overheden nauwelijks tot productiviteitsverlies. Wel tot veel extra werk, ja. Maar ik denk dat we zo langzamerhand een modus hebben gevonden om met corona om te gaan, al moet je een slag om de arm houden. Stel dat de corona sterk verergert, dan weet je het nooit.’

Vlak voor de zomer werd de Aanvullingsregeling geluid gepresenteerd. Door de luchtvaart zwaarder mee te wegen, vallen geplande nieuwbouwlocaties in de noordelijke Randstad af. Noord-Hollands gedeputeerde Jeroen Olthof wacht nog altijd op uw antwoord op zijn brandbrief.
‘We zijn volop bezig erover na te denken. Het is natuurlijk een heel relevant punt: hoe we omgaan met geluidshinder in combinatie met woningbouw. Wanneer je het ene meetsysteem verruilt voor het andere is het uitgangspunt dat je dat beleidsneutraal doet. Je kunt tegelijk het systeem aanpassen, maar dan gaat het niet langer om een beleidsneutrale omzetting, maar om een wetswijziging. We hebben net de hele discussie bij natuur over stikstof gehad. Daar hebben we een modus in gevonden. Ik ben ervan overtuigd dat het ook gaat lukken bij geluid. Er ligt rond Schiphol een grote nieuwbouwopgave, maar er zijn manieren om geluidsadaptief te bouwen. Zo kun je het ene wel degelijk met het andere combineren.’

Op welke termijn kunnen Olthof en andere getroffen gemeenten een antwoord tegemoet zien? Weken, maanden?
‘Nou, maanden zeker niet. Het hoeft niet zolang te duren, wat mij betreft.’

In de Omgevingswet is burgerparticipatie straks vormvrij. Critici vrezen dat gemeenten en ontwikkelaars die bij omstreden projecten afraffelen om geen slapende honden wakker te maken.
Lachend: ‘Dat zou onverstandig zijn, toch? Je kunt beter de participatie aan de voorkant goed organiseren. Er staat letterlijk in de Omgevingswet dat belanghebbenden in een vroegtijdig stadium moeten worden betrokken. Hoe? Er zijn natuurlijk nogal wat verschillen in ons landje. In Amsterdam gaat het allemaal anders dan in het oosten van het land. Ik vind het niet erg dat die participatie een beetje vormvrij is – als het maar gebeurt.’

Uit een evaluatie van de voorloper van de Omgevingswet, de Crisis– en Herstelwet, blijkt dat gemeenten zich vanwege de flexibeler normen zorgen maken over een hausse aan gerechtelijke procedures. Hoe kijkt u daarnaar?
‘Je moet overal rekening mee houden en het staat iedereen vrij om naar de rechter te stappen. Maar waarom hebben we jarenlang zo veel tijd en effort gestoken in die Omgevingswet? Omdat we denken dat het nieuwe stelsel transparanter, inzichtelijker en gebruiksvriendelijker is. Je zult nu maar ergens een vergunning voor moeten aanvragen: je verzandt in een brij van regelgeving. We creëren iets wat de boel versimpelt voor de gebruiker. Dus ja, het is een andere benadering. Het zal hier en daar tot vragen en opmerkingen leiden, en ook tot juridische procedures. Dat is geen reden de wet niet te willen. Ik zie de integraliteit als een enorm winstpunt.’

Toch vrezen gemeenten straks meer kwijt te zijn aan juridische kosten. Ook vallen de leges als inkomstenbron weg. Er gaan al geluiden op dat de Omgevingswet net zo’n financieel debacle kan worden als de decentralisaties in het sociaal domein.
‘Om te beginnen vind ik de Omgevingswet geen decentralisatie. Het is echt iets anders. Dit is een structuurverandering: een andere, integrale manier van het in elkaar zetten van alle opgaven die we hebben in de ruimtelijke omgeving. Dat is geen decentralisatie, maar een samenspel tussen centraal en decentraal. Daar hebben we in financiële zin in goed overleg afspraken over gemaakt: wie staat voor wat? Als ministerie pakken wij een groot deel van deze fase. Daarna krijg je decentraal natuurlijk uitwerkingskosten. Maar als er bij gemeenten knelpunten ontstaan, dan zetten we die op de agenda.’

De kritiek is dat de eerste financiële evaluatie pas een jaar na invoering van de wet plaatsvindt. Gemeenten vrezen dat het leed dan al is geschied.
‘We houden voortdurend de vinger aan de pols en maken een compleet financieel beeld van deze stelselherziening. Je moet daarbij als ministerie wel een beetje adaptief zijn: als er nieuwe inzichten zijn, dan moet je daar ook mee dealen.’

Bij alle ruimtelijke opgaven die ons land staat te wachten, klinkt een steeds luidere roep om regie van het rijk. Sluit die behoefte wel aan bij de bottom-upfilosofie van de Omgevingswet?
‘Ik denk dat die twee goed hand in hand kunnen gaan. In de pas gepresenteerde Nationale Omgevingsvisie zie je dat ook: een samenspel van verschillende overheden en tegelijk meer regie. Kijk, we hebben jarenlang vanuit Den Haag nauwelijks aan de ruimtelijke ordening gedaan. Onder het motto: daar gaan we niet over. Nu zien we dat er vanuit gemeenten en provincies behoefte is aan meer sturing, zonder dat Den Haag alles naar zich toe moet trekken. We willen aan de voorkant van de besluitvorming de overwegingen met elkaar delen.

Guidance meegeven aan de mede-overheden. Dat kan soms best specifiek zijn, bijvoorbeeld over de plaatsing van zonnepanelen. Als je die echt wilt bevorderen, dan kun je niet zeggen: het is iedere gemeente voor zich. Dan legt de ene gemeente al z’n weilanden ermee vol, terwijl een andere gemeente elk dak bestudeert. Nee, dan moet je samen een uitgangspunt kiezen. Zo zijn er meer voorbeelden waar je meer regie kunt voeren en tegelijkertijd recht doet aan de regionale verschillen. De kust heeft een andere benadering nodig dan Limburg.’

Zoals Oost-Nederland nu als eerste landsdeel zijn uitvoeringsagenda heeft?
‘Precies. Zo voeren we er met elk landsdeel overleg over. Het ene is wat verder dan het andere. Dat is goed. Je moet van elkaar kunnen leren. En in de NOVI komt alles bij elkaar. Dat is het houvast voor de regionale uitwerking.’

Klinkt mooi, die samenwerking. Maar het leidt makkelijk tot stroperige processen waarin niemand het voortouw neemt. Er zijn ruimtelijke experts die graag een minister van Binnenlandse Zaken met meer doorzettingsmacht zouden zien.
‘Hahaha. De meeste mensen die pleiten voor meer doorzettingsmacht, die bedoelen eigenlijk dat je meer wettelijke instrumenten moet hebben om doorzettingsmacht in juridische zin af te dwingen. Dat is soms best lastig voor een minister van BZK. Je hebt allerlei doelen, maar je gaat er niet altijd over. Ooit hebben we in het openbaar bestuur de doctrine gehad: je gaat erover of niet. En als je er niet over ging, moest je je er ook niet mee bemoeien. Die aanpak werkt niet meer.

Zeker in het ruimtelijk domein heb je alle partijen hard nodig, zowel overheden als private organisaties. Wel zie ik steeds meer in dat regie vanuit Den Haag kan helpen om zaken sneller te realiseren. Dat ben ik bij de woningbouwopgave ook aan het doen. Door te helpen, maar soms ook te zeggen: luister, we hebben nu deze aantallen nodig en daarbinnen moeten jullie in elk geval dat deel voor je rekening nemen. Ik denk dat we daar het afgelopen half jaar een flinke stap in hebben gezet. En daar ga ik nu wel mee door, ja.’

We gaan uw vuisten vaker zien?
‘Ik doe dat door te overreden en uiteindelijk toch samen op te trekken. Ik heb mijn vuisten gelukkig zelden hoeven in te zetten.’