Handhavers aan de leiband

Twintig jaar na de oerknal in een Enschedese vuurwerkfabriek zijn er nog steeds incidenten als de grafietregens van Tata Steel. Is het toezicht dat gemeenten en provincies houden op naleving van milieuregels echt niet beter geworden? De commissie-Van Aartsen kwam vorige week met een onthullend rapport. Ingrijpen is keihard nodig, bewijst ook onderzoek van Binnenlands Bestuur.

Waarom milieurampen ons blijven achtervolgen

Jarenlang lapte staalbedrijf Tata Steel in IJmuiden milieuregels aan zijn laars. Zo ploften er in 2018 en 2019 geregeld stofwolken de lucht in die onder de prozaïsche naam grafietregens neerdwarrelden op de mensen en woningen rond het bedrijf. Die grafietregens bevatten de zware metalen lood, vanadium en mangaan. Dat leidde tot een blootstelling die, aldus het RIVM, ‘ongewenst is voor de gezondheid’. Hoewel de overtredingen op het conto komen van Tata Steel en dochterbedrijf Harsco, gaan de Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied (ODNZKG) en de provincie Noord-Holland niet vrijuit. Zij hebben als taak toezicht te houden op de naleving van milieuregels en, in geval van overtreding van die regels, naleving te handhaven. Zij moeten er kortom voor zorgen dat Tata Steel zich aan de regels houdt. En daar hebben ze een potje van gemaakt.

Dat blijkt uit het rapport Stof tot nadenken van de Randstedelijke Rekenkamer. Een kleine bloemlezing: ondanks overtredingen duurde het in drie gevallen een half tot anderhalf jaar voordat de omgevingsdienst het bedrijf een dwangsom oplegde. Vervolgens liep het innen van dwangsommen een aantal keren in de soep. Dat zit zo: de omgevingsdienst zou de dwangsombeschikking opleggen, de provincie zou de boete innen. De omgevingsdienst had echter geen kopietje van de boete naar de provincie gestuurd, waardoor de provincie geen aanmaning verstuurde. Tegen de tijd dat die fout boven water was, waren de dwangsommen niet meer te innen.

De riedel incident, onderzoekscommissie, rapport is een vertrouwd ritueel als er stront aan de knikker is. Ook als dat falend toezicht op en handhaving van milieuregels betreft. Zulke commissies komen met ferme lessen, zoals deze: ‘Waar gestelde regels worden overtreden, dient een reactie in de vorm van handhaving door de overheid regel te zijn.’ Klare taal, waar niks op valt af te dingen: regels worden gehandhaafd. Maar of zo’n les enig effect sorteert? Dit laatste citaat is twintig jaar oud en stamt uit het rapport van de commissie- Oosting over de vuurwerkramp in Enschede. In 2000 had de ontploffing van de S.E. Fireworks de wijk Roombeek in puin gelegd. In de nasleep van die ramp, waarbij 23 doden vielen, bleek dat de gemeente Enschede (en andere toezichthouders) toezicht en handhaving volledig hadden laten lopen. Is sindsdien in handhavingsland het motto ‘regels worden gehandhaafd’ waarheid geworden?

Mooie woorden
De verwoestende vuurwerkknal was het wrange startschot voor een moeizame queeste naar beter toezicht en handhaving. Er volgde een gestage stroom rapporten, kamerbrieven, beleidsvoorstellen, wetsvoorstellen, evaluaties en onderzoeken die bedoeld waren om daar aan bij te dragen. Een deel van de gemeenten ging samenwerken in regionale uitvoeringsdiensten, er kwam een Landelijk Overleg Milieuwethandhaving en een Landelijke Nalevingsstrategie. Kortom, veel mooie woorden. Maar toen de commissie-Mans in 2008 de thermometer in het stelsel van toezicht en handhaving stopte, doemde het beeld op van een zieke man die amper op zijn benen kon staan.

Okay, er was sprake van ‘goede intenties’, maar alle inspanningen hadden ‘volstrekt onvoldoende effect’. Milieuhandhaving was versnipperd over 500 instanties die niet in staat waren tot toezicht over complexe bedrijven, die onvoldoende samenwerkten en informatie uitwisselden en zich niet hielden aan de landelijke strategie. En ook hier volgden de onvermijdelijke lessen. Er moesten, vond de commissie, omgevingsdiensten komen waarin gemeenten, provincies en liefst ook waterschappen verplicht samenwerken. De minister moest handhavingspartners ertoe aanzetten het verzamelen en uitwisselen van data in orde te maken, zich aan de afgesproken strategie te houden en samen te werken.

Die omgevingsdiensten, met als kerntaak vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH), zijn er gekomen, 29 stuks. Maar incidenten als de grafietregens van Tata Steel roepen de vraag op: in hoeverre is bestuurlijk toezicht en handhaving van milieuregels eigenlijk verbeterd tussen 2000, het jaar van de vuurwerkknal, en nu?

Het lijkt logisch om voor een antwoord aan te kloppen bij het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat. Dat is immers de opvolger van het ministerie van Infrastructuur en Milieu, dat weer (voor milieu) het ministerie van VROM opvolgde. Daar zou dus een mooi stapeltje getallen kunnen liggen dat antwoord geeft op vragen als: hoeveel geld is in die jaren uitgegeven aan toezicht en handhaving? Tot hoeveel bedrijfscontroles en sancties heeft dit geleid?

Hoeveel bedrijven kwamen weer op het rechte pad? Is het milieu er beter van geworden? Maar het ministerie van I&W heeft geen antwoord, omdat, zo mailt de woordvoerder, ‘deze taak bij gemeenten, provincies en in hun opdracht bij omgevingsdiensten ligt.’ Met andere woorden, wie inzicht in uitgaven aan en resultaten van toezicht en handhaving wil krijgen, moet een rondje bellen naar 352 gemeenten, 12 provincies en 29 omgevingsdiensten.

Incidenten
Hoe kan het rijk dan doortimmerd beleid maken voor milieutoezicht en -handhaving? Moet je daarvoor niet weten wat er wel en niet werkt? Het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC) constateert al in 2007 in De effectiviteit van bestuurlijke en strafrechtelijke handhaving: ‘Het is opvallend dat de ideeën over de werking van handhavingsinstrumenten zo radicaal konden veranderen zonder dat daar veel systematische empirische kennis aan ten grondslag lag.’ Jaren later, in 2016, prikkelde een reeks incidenten in toezichtsland het ministerie van Binnenlandse Zaken om onderzoeksbureau Pro Facto onderzoek te laten doen naar gemeentelijke handhaving.

Wat bleek? Van systematisch monitoren en rapporteren over het halen van de doelen die gemeenten bij toezicht en handhaving hebben gesteld is amper sprake. Heinrich Winter, hoogleraar bestuurskunde aan de Rijksuniversiteit Groningen, heeft aan beide onderzoeken meegewerkt. Toezicht, rechtshandhaving en evaluatieonderzoek is, zeg maar, zijn ding. In de ruim vijftien jaar dat hij onderzoek naar milieuhandhaving doet is, benadrukt hij, veel verbeterd. Gemeenten en provincies hebben hun taken op dat gebied grotendeels overgedragen aan omgevingsdiensten. Die kunnen meer kennis en kunde in huis halen dan gemeenten en provincies.

Winter: ‘Er zijn goed uitgewerkte programma’s voor toezicht gemaakt, waar gemeenten voorheen nogal eens maar wat deden. Er worden gedegen risicoanalyses gemaakt: wat zijn de grootste risico’s? Daar wordt capaciteit op ingezet.’ Ook in goed opgeleid personeel is geïnvesteerd, legt hij uit. ‘Tot nu toe is er in handhavingsland heel erg geïnvesteerd in “de basis op orde”.’

Allemaal mooi en aardig, maar plukt de samenleving ook de vruchten? De kwaliteit van handhaving in beeld brengen is, aldus Winter, ‘best ingewikkeld’. Maar het is zeker hard nodig, betoogt hij. ‘Als je toezicht houdt, moet je naar publiek, politiek en opdrachtgever verantwoorden wat je er eigenlijk van maakt’, stelt hij. ‘Je kunt niet volstaan met: we doen ons best, we hebben goede mensen en goede beleidsprogramma’s et cetera. Het is bij uitzondering dat wordt gekeken: hoe dóen we het nou?’

Van de huidige rapportages word je niet veel wijzer, meent Winter. Saaie overzichten over hoeveel uur aan welke taak is besteed. Met een beetje geluk staat erin hoe vaak een sanctie is toegepast. ‘Dat is niet voldoende om te zeggen of je succes hebt gehad. De écht relevante vraag is’, zo legt de hoogleraar de vinger op de zere plek, ‘heeft die sanctie gewerkt? Heeft het bedrijf zijn gedrag aangepast en hoe snel ging dat dan? Dat lees je nooit in die verslagen.’ Volgens de hoogleraar omdat de doelen van toezichtsorganisaties ‘vaak heel algemeen en vaag zijn.’

Niet te zeggen
In die opvatting wordt Winter gesteund door de Rekenkamer Oost- Nederland. Die deed na incidenten in Gelderland, zoals branden bij afvalverwerkers, onderzoek naar vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH). In Een complexe verhouding (2019) concludeert de rekenkamer: ‘Het is lastig vast te stellen of de inzet van de provincie op het gebied van VTH bijdraagt aan de gewenste outcome: een gezondere en veiligere leefomgeving.’ Of handhaving werkt, of het goed is voor het milieu – iets waar twintig jaar na de vuurwerkramp toch wel stiekem op was gehoopt – is dus eigenlijk niet te zeggen. Enerzijds staat er dus een stevig bouwwerk voor toezicht en handhaving. Anderzijds is onduidelijk wat dat oplevert aan milieuwinst. Dat weet hooguit die enkele gemeente of omgevingsdienst die dat als uitzondering op de regel wél heeft onderzocht. Intussen is klip en klaar dat een paar fundamenten niet deugen.

Zo is de informatie-uitwisseling al twee decennia als een kar vastgelopen in het rulle zand van onwil en onkunde. Twintig jaar geleden wees de commissie-Oosting op de noodzaak van informatie uitwisselen. De vuurwerkramp had 23 doden geëist. Wakker worden, mensen! Het was zo klaar als een klontje dat handhavers informatie moesten uitwisselen om incidenten vóór te zijn. In 2009 constateerde de commissie-Mans niettemin dat gebrek aan informatie-uitwisseling milieucriminelen in de kaart speelde. Waarna in 2019 het Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid (CCV) stuitte op tal van signalen dat informatie veel te versnipperd is. ‘Regie ontbreekt’, stelt het CCV in De markt de baas (2019), waardoor omgevingsdiensten en politie niet weten wat relevante aandachtspunten zijn.

Staatssecretaris Van Veldhoven suste vorig jaar in een brief aan de Tweede Kamer dat een werkgroep van de ministeries Justitie& Veiligheid en I&W had gewerkt aan een ‘verbeterslag in de aanpak van milieucriminaliteit op basis van de knelpunten uit de CCV verkenning.’ Hoe en wanneer de informatie-uitwisseling verbetert, meldt de brief niet. Ook laat Van Veldhoven in het midden wat ze gaat doen aan de eigen informatievoorziening.

Dat die niet deugt, blijkt uit bevindingen van haar eigen inspectie, de ILT. Die constateert in 2019: ‘Vanwege het nationale karakter van milieuproblematiek is het van belang om meer op nationaal niveau te gaan rapporteren’. En verder dat ‘het moeilijk (is) om informatie op landelijk niveau te genereren. Hierdoor heeft de stelselverantwoordelijk bewindspersoon weinig zicht op het functioneren van het VTH-stelsel.’

Sprookje
En dan is er nog het sprookje van onafhankelijk toezicht dat maar niet bewaarheid wil worden. Aan de ene kant zijn omgevingsdiensten in het leven geroepen om toezicht en handhaving onafhankelijk te maken. Sinds de oprichting van omgevingsdiensten kan de wethouder niet even op het gemeentehuis langs de toezichthouder lopen om een bevriend bedrijf uit de wind te houden. Kortom: regels zijn regels. Aan de andere kant handelen omgevingsdiensten in opdracht van de besturen van provincie en gemeente; ze zitten aan de leiband. De wethouder of gedeputeerde – zij hebben meer belangen dan milieu te behartigen – heeft in voorkomende gevallen het laatste woord. Kortom: er valt altijd te praten. Die dubbele boodschap brengt omgevingsdiensten in een onmogelijke spagaat.

In zo’n klimaat is het niet vreemd dat een omgevingsdienst soms gewoon even het zwijgen wordt opgelegd, zoals Follow the Money constateert in een artikel over Doetinchem. Daar zamelde een ondernemer blusschuim in, dat hij bewaarde in grote vaten. Na jarenlange opslag gingen die lekken. Wat bleek? Het schuim bevat giftig PFAS, dat werd aangetroffen in de appels van een naburige boomgaard. De Omgevingsdienst Achterhoek (ODA) had het bedrijf wel gecontroleerd, maar had niet gehandhaafd op de omvang van de opslag. Er stonden 1.300 vaten van elk 1.000 liter, terwijl er maar 10 mochten staan. Als uiteindelijk de verontreiniging aan het licht komt, mag ODA niet met de pers praten.

De burgemeester van Doetinchem legt in de Gelderlander uit waarom de gemeente voor een dwangsom heeft gekozen en niet voor bestuursdwang (waarbij de gemeente de verontreiniging opruimt en later de kosten van de vervuiler terugvordert): ‘Als we als gemeente de vaten weghalen is de kans kleiner dat we de kosten nog op Rutgers of Arts [ondernemer respectievelijk eigenaar van terrein, red] kunnen verhalen.’ Kortom, de gemeente heeft de touwtjes in handen.

Mathieu de Badts, toezichthouder bij de Omgevingsdienst Regio Arnhem (ODRA), kent met zijn ruim twintig dienstjaren als handhaver, waarvan de laatste drie bij ODRA, het klappen van de zweep in toezichtsland. De Badts voelt zich onafhankelijk in zijn werk. ‘In het via-viacircuit hoor je van een wethouder die zegt: ga daar maar even niet langs, maar in mijn dagelijkse praktijk herken ik dat niet’, vertelt hij. Van het geval met PFAS-blusschuim kent hij de hoed en de rand niet, maar hij snapt als handhaver ‘dat je dan in een situatie komt waar het ingewikkeld is om te bepalen wie actie moet ondernemen en waar de kosten liggen en dat daar tijd over heengaat. Dat zou iedereen kunnen gebeuren. Je kunt als handhaver niet zelf de telefoon pakken en een bedrijf bellen en zeggen: haal het weg.

De gemeente moet dat besluit nemen.’ Zelf maakte hij jaren geleden iets soortgelijks mee als toezichthouder bij een aluminiumsmelterij die haar rookgassen reinigde met actief kool. Het bedrijf had ‘een paar duizend ton’ vuile filters niet afgevoerd maar opgeslagen. Om niet in één keer de afvoerkosten te hoeven betalen, maakten bedrijf, handhaver en bevoegd gezag een plan om het afval in plukjes af te voeren. ‘Als er in die periode iets was gebeurd, had je een incident gehad waarvan je achteraf zou zeggen: dat had anders gemoeten’, realiseert De Badts zich. Voorkomen is beter dan genezen. Maar De Badts kwam bij het bedrijf toen het afval al was opgehoopt. ‘Zit je eenmaal in die situatie, dan wordt het heel ingewikkeld. Zeg je als bevoegd gezag: “Het moet over zes weken weg zijn, regel het maar”, en het bedrijf kan dat niet betalen en gaat failliet, dan draait de samenleving voor de kosten op.’

Wegkijken
Zo bezien is het niet vreemd dat incidenten blijven opduiken. Handhaven is niet altijd een vak van resoluut doorpakken. Het is soms een vak van wegkijken. Is bij Tata Steel en het weglekkende blusschuim in Doetinchem ook weggekeken? ‘Het is áltijd aan de orde’, zegt Koos Meijer. ‘Maar het ligt áltijd genuanceerd’, plakt hij daar meteen als bijsluiter aan vast. Meijer is secretaris van het vakberaad VTH van Omgevingsdienst NL, de belangenbehartiger van de omgevingsdiensten. In dat vakberaad komen afdelingshoofden vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) een paar keer per jaar bij elkaar.

Meijer, die al jaren als zelfstandig consultant werkt voor Omgevingsdienst NL, wil eerst niet worden geciteerd, maar besluit later anders. ‘Ik ben heel kritisch op onze eigen club’, zegt hij. Maar ook: ‘Ik kijk hoe het beter kan. Zonder het gelijk af te branden.’ Een paar directeuren van omgevingsdiensten zullen vast even moeten slikken, meent hij, ‘maar de meeste zeggen: het is goed dat je dat een keer zegt.’ ‘Kijk’, zo legt hij het werk van de handhaver uit, ‘het is altijd een spel dat je moet spelen. Je moet proberen om zonder hard te straffen mensen mee te krijgen.’ De handhaver kan regels niet rücksichtslos toepassen. ‘Je moet altijd nadenken: hoe werk dat in de praktijk?’

Incidenten ziet Meijer als onvermijdelijk. ‘Maar kijk je achteraf naar die incidenten, dan zie je altijd: nee, we hebben het laten lopen, we hadden op die en die momenten harder moeten ingrijpen.’ Dat wethouders of gedeputeerden zich in individuele gevallen soms bemoeien met handhaving, dat ze vanwege economische belangen soms niet willen doorpakken ondanks normschending, ‘dat is gewoon zo. Dat kun je niet ontkennen’, stelt hij. ‘Elke directeur zal, als hij een zaak heeft die bestuurlijk gevoelig ligt, contact opnemen met de wethouder of gedeputeerde.’

Dat is precies waarom hoogleraar Heinrich Winter zegt: ‘Wat je op zijn minst zou moeten doen is veel meer afstand in de bevoegdheidsuitoefening creëren; meer zelfstandigheid bij uitvoeringsorganisaties zou echt goed zijn. Dat gemeentelijke gezagen niet steeds het laatste woord hebben.’ Besturen die zich niet kunnen mengen in handhaving, dat is heel hard nodig, vindt ook Johan Vollenbroek. Want nu is de handhaving van milieuregels ‘heel beroerd’, zegt hij opgewekt en zonder spoor van twijfel. Voornaamste reden: ‘Omgevingsdiensten worden politiek aangestuurd.’ Vollenbroek bestiert met een klein clubje medestanders Mobilisation for the environment. Al sinds de jaren negentig neemt Mob gemeenten, provincies en omgevingsdiensten onder vuur met talloze handhavingsverzoeken en zienswijzen op vergunningverlening.

Het lukte de milieuclub in mei 2019 om bij de Raad van State het stikstofbeleid van de Nederlandse regering volledig onderuit te halen. Waar eerder tal van activiteiten die natuur met stikstof belastten via een melding konden worden afgedaan – in het overkoepelende Programma Aanpak Stikstof (PAS) zouden alle plussen en minnen tegen elkaar worden weggestreept – is nu voor al die activiteiten een vergunning nodig. ‘Kijk je naar biodiversiteit, dan is stikstof een van de grootste problemen in Nederland voor het voortbestaan van de natuur. Spreek in een willekeurig natuurgebied met de boswachter en hij begint over de kommer en kwel van stikstof’, motiveert hij de strategie.

Op hun handen
Nu het PAS failliet is, hebben boeren voor het beweiden van vee en bemesten van percelen een natuurvergunning nodig. Maar de provincies, verantwoordelijk voor natuurvergunningen en de handhaving daarop, blijven op hun handen zitten, constateert Vollenbroek. ‘We hebben eind 2019 handhavingsverzoeken gestuurd’, vertelt hij. Bedrijven die een melding hebben ingediend onder het PAS, moeten nu immers een geldige vergunning hebben.

Toch snapt hij wel dat provincies stilzitten. Minister Schouten heeft de provincies een brief gestuurd om niet te handhaven. ‘Ondanks dat dat in strijd is met jurisprudentie en dat die bedrijven in strijd met de Habitatrichtlijn in werking zijn’, aldus Vollenbroek. Dan kun je wel een mooi ogend bouwwerk van toezicht en handhaving hebben opgetuigd, ‘als van boven wordt gestuurd op niet-handhaven of zo weinig mogelijk handhaven, dan werkt het nog steeds niet.’

Dit verhaal is mede mogelijk gemaakt door het Steunfonds Freelance Journalisten.