Gedateerde schoolgebouwen schreeuwen om aanpak

Veel schoolgebouwen zijn voorbij de houdbaarheidsdatum. Een wetsvoorstel moet ervoor zorgen dat gemeenten en schoolbesturen meer gaan samenwerken bij bouw en onderhoud van scholen. De vraag is: wie gaat dat betalen?

Kinderen in de regio’s Midden- en Zuid-Nederland moeten er toch echt aan geloven. Voor hen zijn de scholen weer begonnen. Nog amper bijgekomen van de zomervakantie zullen hun ouders niet stilstaan bij de vraag: hoe staan die schoolgebouwen er eigenlijk voor?

Helft verouderd  

Het korte antwoord luidt: behoorlijk slecht. In 2022 waren ruim 4.600 basis- en middelbare scholen aan renovatie of nieuwbouw toe, berekende Bouwend Nederland, de grootste vereniging van bouwbedrijven. Dat komt overeen met de rekensom van de PO-Raad, de sectorvereniging voor het primair onderwijs (PO), die uitging van 50 procent verouderde schoolgebouwen.

Dringend actie

Nu, twee jaar later, staan we er nog steeds heel beroerd voor, concludeert Martijn Droog. Hij is voorzitter van de Landelijke Vereniging Onderwijsadviseurs (LVO), een vereniging van praktijkdeskundigen die zich bezighoudt met onderwijshuisvesting. Droog adviseert voornamelijk gemeenten. ‘De kwaliteit van veel schoolgebouwen is zo slecht dat er dringend actie nodig is’, waarschuwt hij.

Inhaalslag

Echt een verrassing is het niet. De laatste jaren is herhaaldelijk vastgesteld dat schoolgebouwen hard achteruitgaan, zegt Maarten Groenen. Al achttien jaar is hij adviseur bij ICSadviseurs, een bureau dat gespecialiseerd is in huisvestingsadvies voor gemeenten. Groenen heeft voor tientallen gemeenten huisvestingsplannen voor schoolgebouwen gemaakt. ‘Er zijn enorme achterstanden in het bouwen van nieuwe scholen. Voor die inhaalslag is niet alleen geld, maar ook menskracht nodig. Beide zijn op dit moment schaars’, zegt hij. ‘Met als gevolg dat sommige gebouwen zo verouderd zijn, dat ik mijn kinderen er niet naartoe zou willen sturen.’

Exploitatierisico

Bovendien voldoen veel schoolgebouwen straks niet meer aan de wettelijke eisen, zegt Ingrid de Moel, directeur van Bouwstenen voor Sociaal. Dit kennisplatform richt zich op bestuurders, managers en professionals in maatschappelijk vastgoed. Volgens De Moel loopt de overheid met haar eigen vastgoed een groot exploitatierisico: ‘Dat staat bij veel mensen nog onvoldoende op het netvlies.’

Babyboom

De oorsprong van dit probleem ligt bij de naoorlogse babyboomers. Deze generatie kreeg in de jaren zeventig kinderen. Door het multipliereffect waren er juist in die jaren extra veel scholen nodig, vertelt Droog. Een groot deel van die schoolgebouwen is echter van lage kwaliteit en meer dan 40 jaar oud. ‘Dat is voor doorsnee woningen niet oud, maar voor zogenoemde utiliteitsgebouwen een kantelpunt’, stelt Droog. ‘Zeker als er dagelijks honderden kinderen gebruik van maken.’ Groenen vult aan: ‘Een gemiddeld schoolgebouw is ongeveer 67 jaar oud. Zo vlak na de 40 jaar kan er nog wel wat worden gerenoveerd, maar boven de 60 kan het worden beschouwd als verouderd.’

Ventilatieprobleem

En dat merk je. Bij oude gebouwen is het binnenklimaat doorgaans slecht, zegt De Moel. ‘Het is in de klaslokalen dan te warm of juist te koud. Ook is de akoestiek vaak beneden peil.’ In vergelijking met jaren geleden staat er aanzienlijk meer elektronica in het klaslokaal, wat veel warmte genereert. Bovendien is het CO2-gehalte meestal te hoog. In februari 2022 reserveerde het ministerie van Onderwijs 17 miljoen euro om in alle 115.000 klaslokalen koolstofdioxidemelders te plaatsen. ‘Dat is omgerekend 1 euro per m2 schoolgebouw’, becijfert Droog. ‘Leuk dat die meters er hangen, maar daarmee is de oorzaak van het ventilatieprobleem niet verholpen.’

Muffe klaslokalen

Dat is zorgelijk. Onderzoeken laten zien dat een slecht binnenklimaat een negatieve impact heeft op de gezondheid en leerprestaties van kinderen. Hun concentratievermogen neemt bijvoorbeeld af. Voor het personeel is werken in gedateerde gebouwen evenmin prettig. Groenen: ‘Het kost schoolbesturen extra veel moeite om docenten aan zich te binden. Zij moeten elke dag werken in die muffe klaslokalen; thuiswerken is immers geen optie.’ Het maakt het beroep van docent niet erg gewild. De Moel merkt op dat een slecht binnenklimaat zorgt voor een hoog ziekteverzuim.

Klassieke indeling

Daarbij passen de schoolgebouwen niet meer bij de onderwijskundige ontwikkeling. ‘Het onderwijs zag er in 1984 heel anders uit dan nu. Dat zou dan ook moeten gelden voor de schoolgebouwen’, zegt LVO-voorzitter Droog. Huisvestingsadviseur Groenen sluit zich hierbij aan: ‘Veel oude schoolgebouwen zijn nog erg klassiek ingedeeld. Ze voldoen niet aan de behoeften van leerlingen en docenten. Het moderne onderwijs verlangt namelijk meer een-op-eenbegeleiding en kleinere groepen, in het bijzonder voor kinderen met een ondersteuningsbehoefte.’

Kostenpost

Nog los van het duurzaamheidsaspect. Droog constateert dat scholen financieel leeglopen op gas en stroom. Dat maakt onderwijshuisvesting in de toekomst een enorme kostenpost op gemeentebegrotingen. Het huidige gemeentefonds is ontoereikend. Om alle gebouwen in 40 jaar tijd op goed kwaliteitsniveau te krijgen, hebben gemeenten twee keer zoveel geld nodig, blijkt uit onderzoek van Bouwstenen voor Sociaal.

Kozijnen

Hoe heeft het zover kunnen komen? Volgens Droog heeft dat onder andere te maken met de onduidelijkheid rondom het renoveren van schoolgebouwen. Vóór 2015 konden basisscholen bij gemeenten aanvragen indienen voor groot onderhoud, zoals dakbedekking. ‘Er was een soort lijst die duidelijk maakte wie waarvoor verantwoordelijk was: kozijnen vervangen was een taak van de gemeente, kozijnen repareren moest het schoolbestuur zelf doen.’

Aan tafel

Dat veranderde met de wijziging van de Wet op het primair onderwijs in 2015. Schoolbesturen zijn nu volledig verantwoordelijk voor het onderhoud; gemeenten gaan over de nieuwbouw. Maar de vraag die bleef hangen: wat te doen met renovatie? ‘Dat is technisch gezien onderhoud, maar is wel een stuk ingrijpender en duurder’, licht Droog toe. Onderwijs-staatssecretaris Sander Dekker (VVD) zei destijds dat gemeenten en scholen daar samen uit moeten komen. ‘Vaak gingen ze wel met elkaar aan tafel, maar strikt genomen zijn gemeenten niet verplicht om renovaties te bekostigen.’

Verkeerde prikkels

In de praktijk ziet Droog dan ook ‘botsende belangen’: ‘Het is voor iedereen beter als een schoolgebouw zo lang mogelijk meegaat. Dat kan betekenen dat gemeenten bij de aanleg soms meer moeten uitgeven, waardoor scholen minder onderhoudskosten hebben. Dat werkt echter in het nadeel van gemeenten: terwijl zij dieper in de buidel tasten, zien zij de vruchten van die investering – minder onderhoudskosten – niet terug. Dat voordeel verdwijnt spreekwoordelijk in de zakken van schoolbesturen. Omdat scholen gaan over het  onderhoud, willen ze het liefst zo min mogelijk geld uitgeven aan onderhoud. En omdat gemeenten gaan over nieuwbouw, willen ze het liefst zo min mogelijk geld uitgeven aan die projecten. Dat leidt tot verkeerde prikkels.’

Huisvestingplan

De Wet planmatige aanpak onderwijshuisvesting moet daar verandering in brengen. Met deze wet, die op 1 augustus 2025 moet ingaan, wil het kabinet gemeenten en schoolbesturen meer planmatig laten samenwerken bij de bouw en het onderhoud van schoolgebouwen. Gemeenten worden verplicht om een integraal huisvestingplan op te stellen. Daarin staat precies wat de plannen voor een schoolgebouw zijn, en wat het mag kosten. Verder krijgen schoolbesturen meer ruimte om vanuit hun rijksmiddelen te investeren in onderwijshuisvesting. Daarnaast moeten zij zich houden aan een meerjarenonderhoudsplan (MJOP). Hierin wordt aangegeven welk onderhoud de komende jaren aan het gebouw moet worden uitgevoerd. En misschien wel het belangrijkst: het wetsvoorstel regelt dat gemeenten verantwoordelijk worden voor renovatie.

Alle kanten

Dat renovatie nu wettelijk wordt vastgelegd vindt Groenen een goede zaak: ‘Nu kunnen schoolbesturen tot in het einde er dagen teren op een schoolgebouw totdat de gemeente iets nieuws realiseert. Dat terwijl op een gegeven moment een gebouw gewoon op is.’ De adviseur vraagt zich wel af wat het kabinet verstaat onder ‘renovatie’. ‘Renovatie wordt in het voorstel gedefinieerd als alternatief voor nieuwbouw. Betekent dat dat renovaties daarmee moeten voldoen aan de bouweisen die horen bij een volledig nieuw gebouw? En hoe lang moet een gebouw na de renovatie meekunnen? Wederom 40 jaar? Op deze punten is het kabinet niet duidelijk.’ LVO-voorzitter Droog is het daarmee eens: ‘Je kunt er alle kanten mee op.’

Ambivalent

De experts krijgen bijval van de Raad van State (RvS). In een in juli verschenen advies waarschuwt de regeringsadviseur dat de voorgestelde definitie ‘in de praktijk tot ruis [kan] leiden.’ De RvS vraagt zich af wat er wordt bedoeld met ‘verlenging van de levensduur’ van het gebouw. In de toelichting op de wet wordt gesteld dat renovatie een ‘volwaardig’ alternatief moet zijn voor nieuwbouw. ‘Dat maakt echter geen onderdeel uit van de definitiebepaling’, schrijft de RvS, die het begrip renovatie ‘ambivalent’ noemt.

Vastgoedwereld

En zo zijn er wel meer redenen waarom het twijfelachtig is of het voorstel een verschil gaat maken. Eigenlijk legt het voorstel alleen wettelijk vast wat in de praktijk al jaren op grote schaal gebeurt, signaleert Groenen: ‘Zo’n 95 procent van de gemeenten heeft een integraal huisvestingsplan. En in alle gemeenten wordt al gerenoveerd, zij het natuurlijk nog niet genoeg.’ Het voorstel regelt zaken die elke serieuze vastgoedeigenaar toch al goed geregeld wil hebben, meent De Moel. Zo zijn MJOP’s al lang en breed ingeburgerd in de vastgoedwereld.

Ravijnjaar

Hetzelfde geldt voor de verduurzamingsopgave. Volgens het Klimaatakkoord moeten in 2030 alle utiliteitsgebouwen voldoen aan strengere klimaatnormen. Momenteel ligt het vervangingstempo voor schoolgebouwen echter te laag om de klimaatdoelstellingen te halen. Dat al die schoolgebouwen in 2030 zullen voldoen aan de striktere eisen is ‘een illusie’, aldus Groenen. ‘Terwijl gemeenten vanwege het ravijnjaar alle zeilen bijzetten, moeten zij er ook nog voor zorgen dat alle school­gebouwen in 2030 voldoen aan de klimaatdoelstellingen. Dat is gewoonweg onrealistisch.’

Lees het volledige artikel in Binnenlands Bestuur nr. 16