Vrijheid lonkt vanaf 1 juli

Hoe vrij zijn gemeenten werkelijk, als op 1 juli de nieuwe Wet ruimtelijke ordening (Wro) in werking treedt? Wethouders en ambtenaren denken dat veel zal afhangen van de opstelling van vooral de provinciebesturen, blijkt uit een rondgang van Binnenlands Bestuur langs een aantal gemeenten.

 

VVD-senator Helmi Huijbregts plaatste begin mei bij de behandeling van de Wro in de Eerste Kamer een kanttekening die veel wethouders ruimtelijke ordening uit het hart is gegrepen. Door de komst van de nieuwe wet raken provincies hun goedkeuringsrecht bij bestemmingsplanprocedures kwijt. Gemeenten krijgen daardoor meer vrijheid en onafhankelijkheid. Maar wat nu, zo vroeg Huijbregts aan minister Jacqueline Cramer (Vrom, PvdA), als de provincies hun goedkeuringsrecht via algemene verordeningen gaan terughalen?

 

De minister noemde de vrees van de VVD'ster ongegrond. Evenmin deelt Cramer de angst voor procedure gevechten of zelfs een machtsstrijd tussen overheden, zoals verwoord door PvdA'ster Margriet Meindertsma. De minister zei goede hoop te hebben dat de Wro zal leiden tot 'een nieuw evenwicht tussen rijk, provincies en gemeenten op het gebied van de ruimtelijke ordening'.

 

Simon Binnendijk, wethouder ruimtelijke ordening in Alkmaar, kan zich de bedenkingen van beide senatoren evenwel goed voorstellen. Sterker nog: hij sluit zich er volmondig bij aan. 'Het raamwerk van de nieuwe wet is ons uiteraard wel duidelijk, maar dit geldt niet voor de bevoegdheden en rollen die de verschillende overheden gaan spelen. Wat mij betreft zijn die nog onduidelijk', merkt Binnendijk op.

 

Vooroverleg

 

De CDA-wethouder onderschrijft de vrees van senator Meindertsma: 'Volgens de nieuwe wet is geen vooroverleg meer nodig aan de hand van een ontwerp-bestemmingsplan, tenzij sprake is van een rijks- of provinciaal belang. Dat kan in de praktijk leiden tot behoorlijke verschillen van inzicht. En wij verwachten dat die zich de komende tijd steeds zullen gaan voordoen. Er zal nog heel wat worden uitgevochten.'

 

Intussen is voor de gemeente Alkmaar ook al gebleken dat het ministerie van Vrom zich 'met twee gezichten manifesteert', zoals Simon Binnendijk het uitdrukt. 'Aan de ene kant stelt de wet dat we geen vooroverleg meer hoeven te voeren, maar de Vrom-inspectie geeft aan dat zij alleen op basis van een voorontwerp overleg met ons wil voeren. Dan weet ik het even niet meer.'

 

Alkmaar vreest verder dat 'de verhouding tussen bouw- en procedurekosten scheef komt te liggen'. Binnendijk: 'Initiatiefnemers krijgen zonder twijfel te maken met stijgende kosten door de nieuwe wet. Als je de rooilijn met twee meter wilt overschrijden, moet je straks een hele bestemmingsplanprocedure voeren. Wij zouden ruimere mogelijkheden willen voor het verlenen van ontheffingen. Vergeleken met de huidige situatie lopen alle woningbouwplannen - of het nu gaat om uitbreidingen of om projecten binnen de stedelijke contour - ten minste een halfjaar vertraging op. De ontheffingsmogelijkheid is in mijn ogen inadequaat, en dat zullen we komende tijd duidelijk maken aan de hand van casuïstiek.'

 

In Alkmaar is alles op alles gezet om diverse bouwplannen in de stad vóór 1 juli in procedure te brengen, zodat ze nog onder de werking van de huidige Wet ruimtelijke ordening vallen. Opmerkelijk is dat andere gemeenten exact het tegenovergestelde doen. 'Wij hebben sommige ontwikkelingen procedureel getemporiseerd', vertelt Jos Nijtmans, regisseur afdeling ruimte bij de gemeente Boxmeer. 'Als gemeente hebben we straks betere sturingsmechanismen. Het nieuwe gedachtegoed sluist bij ons geleidelijk de organisatie in.'

 

Praktijk

 

De verschillende interpretaties hebben vermoedelijk veel te maken met onwennigheid. Want hoewel veel gemeenten al geruime tijd bezig zijn met opleidingstrajecten en trainingsprogramma's, blijft er volgens betrokken bestuurders en ambtenaren nog veel te raden over. Zeker in de eerste maanden zal iedereen opnieuw zijn weg moeten vinden in het Wro-woud. Want praktijkkennis en -ervaring, daar kan geen cursus tegenop.

 

'Ik heb de indruk', zegt een beleidsmedewerker ruimtelijke ordening van de gemeente Westland, 'dat we redelijk op orde zijn met alle voorbereidingen. Maar aan de andere kant: de wet schrijft nogal wat voor'. Het is precies dit gevoel dat zich meester maakt van veel roambtenaren naarmate de datum van 1 juli dichterbij komt. Hierbij speelt voor de gemeenten ook een rol dat de definitieve besluitvorming lang op zich heeft laten wachten.

 

'De Eerste Kamer heeft op 20 mei ingestemd met de Invoeringswet. Wij waren hier al anderhalf jaar mee bezig, maar pas sinds het besluit van de Eerste Kamer is het definitief. En dan wordt de tijd opeens toch wel erg krap om alles op route te brengen', zegt Martin Boswinkel, hoofd afdeling bestemmingsplannen van de gemeente Enschede. Gemeenten hebben moeten wachten op de senaat voordat allerlei praktische zaken ter hand konden worden genomen. Wat er nu nog moet gebeuren? Boswinkel: 'Werkzaamheden en organisatiestructuren moeten worden aangepast. Er moet een nieuwe legesverordening worden vastgesteld, en er moet bijvoorbeeld ook een delegatiebesluit worden voorbereid. Alles moet van de werktafel naar de raad worden gebracht. Als je je dat realiseert, dan is anderhalve maand te kort.'

 

Wro-proof

 

Sommige relatief kleine gemeenten trekken samen op. De Noord-Brabantse gemeenten Bergeijk, Bladel, Eersel, Oirschot en Reusel-De Mierden hebben bijvoorbeeld gezamenlijk een stedenbouwkundig bureau in de arm genomen om hun bestaande structuurvisies 'Wro-proof' te laten maken. Dat is al een concrete stap. Tegelijkertijd worstelen grotere gemeenten soms nog met de nodige procedurele vragen, zoals delegatie van besluitvorming.

 

Een van de gemeenten die overwegend positief is over de nieuwe wet, is Venlo. 'We hebben een analyse gemaakt van de verschillende nieuwe instrumenten en we hebben nagedacht over de manier waarop we die gaan inzetten. Wij verwachten kortere procedures en meer mogelijkheden om als gemeente te sturen bij nieuwe ontwikkelingen', laat wethouder Herman Janssen (ruimte en wonen) weten. Venlo is eveneens verheugd over de nieuwe Grondexploitatiewet, die onderdeel is van de Wet ruimtelijke ordening. 'De mogelijkheden voor kostenverhaal en kostenverevening bieden naar onze mening nieuwe mogelijkheden', meent Janssen. Wel benadrukt de wethouder dat jurisprudentie zal moeten uitwijzen hoe alles in de praktijk uiteindelijk uitpakt.

 

De gemeente Gouda lijkt op dezelfde lijn te zitten. De verwachting is hier dat nieuwe mogelijkheden uit de wet maximaal gaan worden benut. Wel wijst ook Gouda er op dat de besluitvorming over de Invoeringswet zo laat haar beslag heeft gekregen. 'Verder was de model-legesverordening van de VNG ook pas laat beschikbaar', laat een woordvoerder weten. Gouda verwacht dat er na 1 juli nog aanpassingen nodig zullen zijn om de nieuwe wet 'optimaal' te kunnen gebruiken. 'We houden rekening met een gewenningsperiode waarbij pas na experimenteren en jurisprudentie duidelijk zal worden hoe de nieuwe instrumenten in de praktijk gaan werken.'

 

'Centraal wat moet, decentraal wat kan'

 

De nieuwe Wet ruimtelijke ordening (Wro) treedt volgende maand in werking. De huidige, uit 1965 stammende wet was volgens het kabinet door een veelheid aan herzieningen onoverzichtelijk geworden en daarom aan modernisering toe. Procedures moeten korter en eenvoudiger worden. Uitgangspunt van de nieuwe wet is: 'Centraal wat moet, decentraal wat kan.'

 

Enkele kernpunten uit de nieuwe wet:

 

• Elke bestuurslaag is verplicht een of meer structuurvisies op te stellen voor haar gehele grondgebied

   

• Een ontwerp-bestemmingsplan gaat zes weken ter inzage en wordt daarna door de gemeenteraad vastgesteld. Bezwaarden kunnen vervolgens direct in beroep bij de Raad van State. De nu nog vereiste goedkeuring door GS, waaraan ook termijnen van terinzagelegging zijn gekoppeld, vervalt

   

• Als een gemeentelijk bestemmingsplan strijdig is met een provinciaal of landelijk belang, kan het provinciebestuur of de minister van Vrom besluiten tot een inpassingsplan, waarmee een gemeente op eigen grondgebied buitenspel wordt gezet

   

• De huidige artikel-19-procedure voor vrijstelling vervalt. Hiermee vervalt tevens de systematiek van 'verklaringen van geen bezwaar' door GS

   

• De nieuwe Wro biedt de mogelijkheid van projectbesluiten. Het nemen van projectbesluiten kan worden gedelegeerd of gemandateerd. Een projectbesluit moet binnen een jaar nadat het onherroepelijk is geworden, worden gevolgd door een bestemmingsplanwijziging

   

• Voor 'kruimelgevallen' kunnen binnenplanse of tijdelijke ontheffingen worden verleend

   

• Elk bestemmingsplan moet eens in tien jaar worden herzien of verlengd, anders kunnen geen leges worden geheven

   

• Alle bestemmingsplannen moeten met ingang van 1 juli 2009 digitaal worden vastgesteld. Gemeenten moeten eveneens analoge versies van hun bestemmingsplannen in archief houden, maar bij gebleken verschillen heeft de digitale versie rechtskracht.

   

Grondexploitatiewet tegen 'free riders'

 

In de Wro is de Grondexploitatiewet (Grexwet) opgenomen. Gemeenten worden hierdoor verplicht om bij de ontwikkeling van bouwlocaties kosten voor de aanleg van infrastructuur, openbaar groen en andere collectieve voorzieningen, te verhalen op projectontwikkelaars of andere grondeigenaren. Dit gebeurt op basis van een exploitatieplan dat aan het bestemmingsplan is gekoppeld.

 

De gemeente kan met de indiener van een bouwplan een overeenkomst sluiten waarin de te verrekenen kosten worden vastgelegd. Onwillige marktpartijen kunnen worden verplicht tot het betalen van een exploitatiebijdrage op het moment dat de bouwvergunning wordt verleend. Dit is vooral slecht nieuws voor zogenoemde 'free riders', die tot dusver succesvol weigeren om mee te betalen aan de aanleg van wegen of andere publieke voorzieningen. In het exploitatieplan kan eveneens worden vastgelegd dat een deel van het plangebied moet worden bestemd voor sociale woningbouw.

 

Ambtenaar Diemen ontdekt weeffout

 

Robert van 't Hof, juridisch medewerker Team Bouwen van de afdeling Vergunningen en Handhaving van de gemeente Diemen, heeft een weeffout ontdekt in de Invoeringswet voor de nieuwe Wet ruimtelijke ordening. Gevolg van deze fout is dat bouwvergunningen die worden aangevraagd op grond van een ontheffing of projectbesluit, op formele gronden moeten worden geweigerd. De wet schrijft bij een ontheffing of projectbesluit een beroepstermijn van zes weken voor. In de Invoeringswet wordt, onder verwijzing naar een aan te passen artikel van de Woningwet, echter bepaald dat B en W de aanvraag voor de bouwvergunning moeten afhandelen 'binnen vier weken nadat is beslist omtrent de ontheffing of het projectbesluit'.

 

Dit betekent dat de bouwvergunning op dat moment moet worden geweigerd wegens strijdigheid met het bestemmingsplan, dan wel - bij het uitblijven van een beslissing - van rechtswege wordt verleend terwijl de beroepstermijn voor ontheffing of projectbesluit op dat moment nog loopt. Robert van 't Hof is niet de enige die op de onvolkomenheid is gestuit.

 

De Helpdesk Wro van Vrom/Senter Novem is al door meer alerte ambtenaren benaderd met vragen over dit specifieke punt. Een medewerker van de helpdesk zegt desgevraagd dat het probleem is 'doorgespeeld naar Vrom'. Een woordvoerder van minister Cramer erkent dat sprake is van een weeffout. In de reparatiewet die later dit jaar naar de Raad van State gaat, zal de fout worden hersteld. Tot die tijd blijft het probleem bestaan.

 

Structuurvisies kunnen strijdig zijn

 

Structuurvisies die worden vastgesteld na de inwerkingtreding van de nieuwe Wet ruimtelijke ordening (Wro) kunnen strijdig zijn met elkaar. Het rijk of een provincie kan bijvoorbeeld beleidsvoornemens in een structuurvisie opnemen die haaks staan op een (planologisch) uitgangspunt van een gemeentebestuur.

 

Omdat structuurvisies ook in de nieuwe Wro formeel geen rechtskracht hebben, kunnen tegenstrijdige beleidsvoornemens op papier naast elkaar bestaan, totdat wordt besloten om de visie te vertalen in een concreet bestemmingsplan of projectbesluit.

 

Volgens minister Cramer zullen het rijk en de provincies in de praktijk 'buitengewoon alert zijn op gemeenten met structuurvisies die strijdig zijn met het geformuleerde rijks- of provinciaal beleid'. Het is in zo'n geval onvermijdelijk dat 'eventuele uitvoeringsbesluiten zullen worden geblokkeerd door een reactieve aanwijzing'.

 

Cramer stelt dat onwenselijk gemeentelijk beleid vroegtijdig kan worden voorkomen 'door andere bevoegdheden in te zetten, zoals de proactieve aanwijzing en het inpassingsplan'. De minister gaat er echter vanuit dat het zover niet hoeft te komen en dat de betrokken besturen het in de meeste gevallen met elkaar eens kunnen worden, zonder de inzet van machtsmiddelen.

 

Op de website van het ministerie van Vrom wordt hierover gesteld: 'Het is natuurlijk buitengewoon slecht uit te leggen als in een structuurvisie voor het rijk een beleidsdoel voor een bepaald gebied is geformuleerd (bijvoorbeeld voor het Groene Hart of de Waddenzee) en dat vervolgens een provinciale structuurvisie wordt vastgesteld die ter zake van dat gebied andere en ook strijdige beleidsdoelen bevat. De noodzakelijke onderlinge afstemming van de beleidsvorming en beleidsuitvoering zal langs de weg van het bestuurlijke overleg bereikt moeten worden.'