'Den Haag moet niet te dirigistisch worden’
Interview met vertrekkend PBL-directeur Hans Mommaas. Hij blikt terug.
Directeur Hans Mommaas van het Planbureau voor de Leefomgeving stapt over naar de Commissie m.e.r.. Op verzoek van Binnenlands Bestuur blikt hij terug op zeven enerverende jaren. En, ja, hij heeft ook nog wat te melden over gemeentelijke bouwplannen.
Hoewel hij officieel nog net in dienst is bij het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL), voert Hans Mommaas het gesprek al vanuit zijn nieuwe werklocatie, bij de Commissie m.e.r. in Utrecht. Hij had bij het PBL nog wat vrije dagen staan, verklaart hij. En bij de Commissie m.e.r. zaten ze al zo veel maanden zonder voorzitter dat zijn handen jeukten om er te beginnen. Als PBL-directeur laat Mommaas zeven intensieve jaren achter zich. Aan onze leefomgeving verwante onderwerpen als klimaat, energie, natuur en stikstof domineerden de krantenkoppen. De emoties in het maatschappelijk debat liepen hoog op. En dan kwam zijn eigen PBL – dat de regering moet voorzien van onomstreden, deskundig advies – in 2019 ook nog eens zelf in de vuurlinie te liggen.
Een paar weken na mijn entree stond ik voor besprekingen op de Parijse Klimaattop
U begon bij het PBL in 2015. Wat voor land trof u aan?
‘Een land dat net uit een economische crisis kwam en de brokstukken daarvan aan het oprapen was. Een land ook dat zich aarzelend verhield tot de grote vraagstukken in de leefomgeving, die toen al levensgroot zichtbaar werden. Ik kwam binnen ten tijde van het Nederlandse Energieakkoord, door zes partijen gemaakt. Er zaten nog geen concrete CO2-doelen in, alleen besparingsdoelen. Een paar weken na mijn entree stond ik voor besprekingen op de Parijse Klimaattop.’
Dat was dus een vliegende start.
‘Zeker. Want die conferentie vormde de impuls om in de aanloop van het kabinet-Rutte III over te gaan van een nationaal energieakkoord naar een nationaal klimaatakkoord. De thema’s klimaat en energie werden aan elkaar gekoppeld en kregen er vleugels door. En daarmee ook de industriële backbone, het vraagstuk hoe je woningen energiezuiniger krijgt en ook de landbouwproblematiek. Een heleboel dossiers die altijd apart waren behandeld, werden daarin meegezogen en dienden gezamenlijk te worden opgepakt.’
We dachten toen nog dat binnen een, twee jaar de Omgevingswet zou worden ingevoerd.
Lachend: ‘Ja, dat denken we nu nog steeds! Het idee achter de wet staat nog altijd overeind. Daarmee bedoel ik de noodzaak om veel integraler na te denken over de inrichting van de leefomgeving. Maar wat daarbij is onderschat, is evident: de informatie-ondergrond die daarvoor nodig is. Daar hebben we misschien wat te simpel over gedacht.’
Vrij argeloos
De aimabele Mommaas (67) volgde bij het PBL de planoloog Maarten Hajer op. Hij kwam in 2015 ‘vrij argeloos’ binnen, blikt Mommaas terug. ‘Ik had geen vooropgezet plan. Dat leek me ook onverstandig omdat ik over lang niet alle dossiers waar het planbureau over gaat veel kennis in huis had. Die open houding heeft me geen windeieren gelegd. Zo kon ik me eerst verdiepen in het onderliggende verhaal van de leefomgeving. Dat tekende zich vervolgens vrij snel af. Al in 2016 waren we als PBL in staat om de vier grote vraagstukken voor de leefomgeving te identificeren: klimaat en energie, voedsel en natuur, grondstoffengebruik en als laatste stads- en regionale ontwikkeling. Dat kwartet is sindsdien vrij robuust gebleken.’
Uw opdracht was het PBL minder vrijblijvend te maken.
‘Ja, dat kwam ook nog eens naar voren uit de visitatie van 2018. Dat we naast het publiceren van rapporten meer moesten gaan doen om onze impact te verhogen. We onderhielden van nature al nauwe banden met de departementale omgeving. We hebben daarnaast onze relatie met de industrie en de landbouwsector versterkt.’
Minder vrijblijvend werd het. In 2019 kwamen enkele onderzoeken van het PBL onder vuur te liggen. Het planbureau zou de bijdrage van vleesconsumptie aan de CO2-uitstoot overdrijven en ging, volgens diezelfde critici, de mist in met (te behoedzame) berekeningen over stijgende energiekosten. Vooral vanuit De Telegraaf werd in die tijd een harde campagne gevoerd tegen het ‘progressieve wensdenken’ van het PBL.
Mommaas: ‘Ik constateer achteraf dat 2019 het jaar van de stresstest was. Alle dossiers waar we mee bezig waren, kwamen steeds centraler te staan in het regeringsbeleid. Iedereen vroeg zich af: kan het PBL dat wel aan? Er werden dat jaar volop vraagtekens gezet bij de kwaliteit van ons werk. Die stresstest hebben we goed doorstaan. Er is nu geen enkele discussie meer over.’
Regio
Andere partijen waar het PBL de afgelopen zeven jaar de banden mee aanhaalde, waren provincies en gemeenten. Mommaas: ’We zijn echt met de regionaal besturende partijen aan de slag gegaan. Want op de schaal van de regio zie je hoe nationaal beleid en regionaal beleid in elkaar grijpen.’ Hij begint over de methodiek van ‘lerend beleid ontwikkelen’, die door het PBL werd ontwikkeld. ‘Die methodiek wordt inmiddels toegepast binnen de RES’sen en ook bij de warmtestrategieën van gemeenten. Zo meteen zul je die methodiek ook terugvinden bij het nationaal programma landelijk gebied; in het klimaatbeleid. De essentie is dat je niet alleen evalueert of het programma wel gaat realiseren wat het beloofd heeft, maar dat je werkenderwijs ook evalueert of het beleidsproces, de route naar het doel toe, wel goed functioneert.’
Nationale doelen kunnen regionaal perverse consequenties hebben’
De regio als motor van ruimtelijke ontwikkeling. Tegelijk klinkt vanuit Den Haag de roep om rijksregie.
‘In onze Balans van de leefomgeving 2016 was het motto al: richting geven, ruimte maken. Regio’s kunnen niet aan de slag als ze niet weten in welke richting ze moeten bewegen. Er moeten daarom eerst heldere en langdurige nationale doelen zijn. Dat zie ik als de regiefunctie van de nationale overheid. Maar die moet vervolgens wel oppassen dat diezelfde regie niet te dirigistisch wordt. Dat je vanuit Den Haag niet aan de regio’s gaat voorschrijven hoe ze het moeten aanpakken.
Geef elke regio de ruimte om verschillende programma’s naar bevind van zaken op elkaar af te stemmen. Nationale doelen kunnen soms zo zijn geformuleerd dat ze regionaal perverse consequenties hebben. We hebben de afgelopen jaren een aantal keren gewaarschuwd voor een te smalle focus op stikstofdoelen. Je moet daar het bredere natuurperspectief bij betrekken. Om stakeholders op regionaal niveau de vrijheid te geven om gebiedsspecifiek de nuance en bewegingsruimte te zoeken. Dat wordt door het rijk nu schoorvoetend overgenomen.’
Een belangrijk instrument in die rijksregie is de Nationale Omgevingsvisie (NOVI). Gaat het daarmee eindelijk eens de goeie kant op?
‘We zijn als land een beetje zoekend naar hoe we onze ruimtelijke ordening moeten gaan inrichten. Als PBL hebben we gecon stateerd dat in de NOVI een gebrek aan samenhang zit. Er zijn prachtige algemene principes geformuleerd, maar die zijn nog niet vertaald naar concrete ruimtelijke modellen of concepten. Wat gaan we op termijn doen met de Randstad? Gaan we die deels naar het oosten verplaatsen, ja of nee? Waar zullen we de woningbouwopgave vooral laten neerdalen? Daarop ontbreken de antwoorden.’
Wie moet die antwoorden geven?
‘Het is schaken op meerdere borden. Iedereen wacht op de sectorale doelen die binnenkort naar buiten zullen komen en moeten worden door vertaald naar regiodoelen. Er is nu een overeenkomst gesloten op het gebied van woningbouw. Iets soortgelijks zal ook met de klimaatdoelen gebeuren, met het landelijk gebied. Dan kunnen de regio’s langzamerhand gaan zien wat voor doelen in hun gebied allemaal samenkomen. En vervolgens met elkaar een ruimtelijk plan maken.’
Dat klinkt toch weer als een proces van onderop.
‘Ja, maar niet alleen. Op nationaal niveau moet gelijktijdig het gesprek ontstaan of dit nu het Nederland oplevert wat we willen.’
Faciliteren
Het klinkt als een logische aanpak, maar wie moet die ruimtelijke afwegingen in de regio maken? Gemeenten kampen met een schaarste aan personeel, waardoor hun uitvoeringskracht sterk onder druk staat. ‘Een terechte constatering’, reageert Mommaas. ‘Ik denk dat we er als PBL goed oog voor moeten hebben hoe we decentrale overheden beter kunnen faciliteren, bijvoorbeeld op het gebied van de kennisinfrastructuur en inzake wet- en regelgeving. Het PBL is de afgelopen jaren een beetje op zoek geweest naar de eigen rol hierbij: enerzijds zijn we er primair voor de nationale overheid, maar we constateren ook dat beleid maken niet alleen meer een nationale verantwoordelijkheid is. Je zult moeten meebewegen naar de decentrale beleidslaag.’
Hij voegt er meteen aan toe dat het voor het planbureau onmogelijk is om voor twaalf provincies beleid te maken, ‘of voor nog veel meer gemeenten. Wat we wel kunnen doen, is onze kennis zo klaar zetten dat de decentrale overheden ermee uit de voeten kunnen. We hebben onze regio-atlas, ons compendium leefomgeving met een heleboel regionale data. Voor de warmtevisies van gemeenten hebben we modellen gemaakt.
Ik hoop echt dat er in de toekomst een stevige decentrale kennisinfrastructuur van de grond komt. Een aantal provinciale kennisinstellingen is daar al mee bezig: Het PON & Telos in Brabant, Trendbureau Drenthe, Planbureau Friesland en anderen. Die zijn hun krachten al aan het bundelen om gezamenlijk die regionale kennisinfrastructuur aan de orde te stellen en vorm te geven. Een goede ontwikkeling. Dan krijgt het PBL een gesprekspartner bij regionale instellingen.’
Wat adviseert u gemeenten met betrekking tot de lokale bouwopgave?
‘Beschouw die nooit in z’n isolement. Zie de bouwopgave als hefboom voor het versterken van je ruimtelijke kwaliteit. In de verstedelijkingsopgave komen infrastructuur en bouwen samen. Beschouw dat weer in de context van je stad-land-verhouding. En betrek er dossiers bij over hernieuwbare energie, klimaat, de watervoorziening, het landelijk gebied.’
Maar die woningen moeten zo snel mogelijk worden opgeleverd.
‘Als je het aan de voorkant slim aanpakt en weet welke kennis en afwegingen daarbij een rol zullen spelen, dan zou het zomaar kunnen dat je de planontwikkeling sneller doorloopt dan wanneer je al die issues stuk voor stuk moet gaan doorlopen. Want voor elk issue heb je mer-achtige procedures nodig. Je kunt ze beter in samenhang oppakken, vooruitlopend op de nieuwe Omgevingswet.’
Gepakt
De mer. Het woord is gevallen. Vanaf 1 november is Mommaas de nieuwe voorzitter van de Commissie voor de milieueffectrapportage. ‘Het kwam op mijn pad’, reageert hij. ‘Eric van der Burg, de vorige voorzitter, was naar hogere sferen geroepen. Er lag vanuit de Commissie m.e.r. een mooi strategisch rapport over het toenemend belang van haar rapportages. Dat het niet alleen maar toetsen achteraf is, maar vanuit die toetsende kennis juist ook aan de voorkant van de planvormingsketen adviseren en zo het participatieproces bevorderen. Toen kwam daar ook nog de in september opgerichte Ecologische Autoriteit bij, die de natuurdoelen moet waarborgen.
Door dat pakket werd ik gepakt. Ik dacht: dit is precies wat er nu moet gebeuren, willen we de ingewikkelde leefomgevingsvraagstukken op een goeie manier oppakken. Ons aanbod moet zo interessant worden voor decentrale overheden, dat een milieueffectrapportage niet langer een administratieve last is, maar bijdraagt aan de snelheid en transparantie van besluitvorming.’
Bent u blij dat u nu naar een plek gaat die meer in de luwte ligt?
‘Zo beschouw ik deze plek niet. Die Ecologische Autoriteit gaat straks geheid in het brandpunt van de belangstelling staan.’
Plaats als eerste een reactie
U moet ingelogd zijn om een reactie te kunnen plaatsen.