Een update van het Programma der Programma's

Twee kabinetten geleden, in 2020, werd de Nationale Omgevingsvisie gelanceerd. In feite is dit het Programma der Programma's: een kolossale onderneming om Nederland de komende decennia op te stuwen in de vaart der volkeren.

In het programma komen alle ambities samen die een ruimtelijke weerslag hebben: Nederland moet volkomen circulair worden, terwijl we wel in de top vijf van wereldeconomieën blijven; we moeten de energietransitie vervolmaken, het verlies aan biodiversiteit terugdraaien, honderdduizenden nieuwe woningen bouwen maar daar geen landoppervlak door verliezen; we moeten tienduizenden hectares aan nieuwe natuur aanleggen en het toerisme doen bloeien; de luchtvervuiling moet nog verder teruggedrongen worden, en het water veel schoner.

Tweejaarlijks wordt een vinger aan de pols gelegd, onder leiding van het Planbureau voor de Leefomgeving. Nu is er weer zo'n evaluatiemoment.

Statistische overdracht

Veel doelen die in de Nationale Omgevingsvisie (NOVI) staan, zijn zo ambitieus dat ze nog lange tijd buiten zicht blijven. Andere doelen zijn wel binnen handbereik, of worden zelfs gehaald; al is het soms met enige creativiteit.

Eén voorbeeld van dit laatste is de statistische overdracht van hernieuwbare energie tussen Denemarken en Nederland, die toenmalig klimaatminister Eric Wiebes in 2020 aanging met zijn Deense collega: op basis van een Deense tender voor de productie van groene waterstof kon Nederland nagenoeg z'n doel halen om in 2023 16 procent hernieuwbare energie op te wekken.

Daarnaast werd twee jaar later dan gepland, in 2022 in plaats van 2020, de mijlpaal behaald van 6000 MW aan wind op land. Het aandeel wind op zee, wat veruit de voornaamste bron voor groene stroom wordt, bleef wel flink achter: in 2023 moest er 4500 MW aan turbines staan, maar dit eindigde op 2750 MW.

Vergezichten

De NOVI bevat talloze vergezichten en droombeelden die elkaar hinderlijk kunnen kruizen: de omgevingsvisie gaat over een zo sterk mogelijke Nederlandse concurrentiepositie in de wereldeconomie, en over het in goede banen leiden van de verstedelijking en de grote nood aan nieuwe woningen, maar ook bijvoorbeeld over klimaatadaptatie en het doen heropleven van de Nederlandse natuur.

Al deze ambities kunnen in elkaars vaarwater zitten. Neem de grote woningbouwambities: zowel het vorige als huidige kabinet wil dat elk jaar 100.000 nieuwe woningen verrijzen, maar dat lukt vooralsnog niet. De druk is groot.

Nieuwe natuur

Tegelijk zit er bijvoorbeeld een spanning tussen die bouwdrift en de te trage uitbreiding door provincies van het Natuurnetwerk Nederland. Het Natuurpact van 2011 verordonneert dat er eind 2027 80.000 hectare nieuwe natuur is ingericht. Dan moet het wel sneller. In 2022 stond de teller op bijna 46.000 hectare.

Ook de woningbouwwensen verdragen zich soms slecht met een andere eis: klimaatadaptatie. Volgens de monitor van het PBL staan sinds 2023 684.000 woningen in gebieden die belangrijk zijn voor waterberging, of te maken hebben met bodemdaling. Denk aan diepe polders of veenweidegebieden met slappe bodems. Dit zijn 20.000 woningen meer dan in 2021.

Grondstoffenefficiëntie

Echt ambitieus lijkt het doel om in 2050 cirulculair te zijn; met een gesloten kringloop van grondstoffen. In 2020 was de zogenaamde ‘grondstoffenefficiëntie’ van Nederland weliswaar de hoogste in de Europese Unie. Maar dat komt met name door de verdere verdienstelijking van de Nederlandse economie. De grondstoffenefficiëntie is voor de Europese Commissie een gewichtig criterium: het gewicht van alle grondstoffen wordt gelegd naast het bbp van een land.

Maar de monitor benadrukt dat ook voor Nederland geldt dat er nog geen loskoppeling is tussen de groei van de hoeveelheid gebruikte grondstoffen en de economische groei. Laat staan dat het lukt om in 2030 een halvering van het grondstoffengebruik te hebben, zoals de NOVI wil. In 2020 ging er 359 miljard kilo aan grondstoffen rond in Nederland, waarvan 180 miljard kilo voor eigen gebruik.

Datzelfde jaar bestond 13 procent van de grondstoffen uit hergebruik. In dat recyclen loopt Nederland wel voorop. In de monitor staat: ‘Met een recyclingpercentage van 78 procent van het in Nederland verwerkte afval hoort Nederland in Europa tot de koplopers. Ook wordt er relatief weinig afval gestort.’

Landvoetafdruk

Opvallend is de stijging van het mondiaal landgebruik door Nederland. Dat is nu ongeveer drie keer het landoppervlak van Nederland. De stijging komt met name door de gegroeide import van hout, als brandstof voor bijvoorbeeld kachels en biomassacentrales. Tegelijkertijd geldt ook: ‘Een internationale vergelijking laat zien dat de gemiddelde Nederlander een 15 procent kleinere landvoetafdruk heeft dan de gemiddelde Europeaan, terwijl het bbp per capita (gecorrigeerd voor prijsverschil) 30 procent boven het Europese gemiddelde ligt.’

Landbedekking

Een ander onderwerp is het landgebruik binnen Nederland zelf. In de NOVI staat de wens om verstedelijking te concentreren. Desondanks neemt de landbedekking snel toe, ook door andere invloeden. In tien jaar tijd is het oppervlak aan distributiecentra en opslag van 30 miljoen naar ruim 51,1 miljoen vierkante meter gegroeid, een groei van 73 procent. (Zie de tabel hieronder.) Deze landbedekking gaat in Europa nog spanning opleveren, benadrukken de auteurs: 

‘In Europa wordt de toenemende verharding van de grond steeds meer gezien als een milieuprobleem dat als zodanig aangepakt moet worden.  (...) Hoewel de EU-doelstelling ‘no net land take in 2050’ op dit moment ‘zacht’ is (er is geen prestatieplicht of inspanningsplicht), begint deze toch door te werken in ander Europees beleid.’ Nederland versteent met ongeveer 8,5 hectare per dag.

De landbouw

Binnen de NOVI valt ook alles wat met landbouw te maken heeft, waaronder tot voor kort het Nationaal Plan Landelijk Gebied. Tussen 1991 en 2021 nam de vermesting van oppervlaktewater, door stikstof en fosfor, af. Maar dit is nog onvoldoende. De stikstofdepositie nam sinds 1990 met bijna de helft af, maar dit stagneert sinds 2010. Tussen 2005 en 2010 groeide het aandeel van beschermde natuurgebieden ónder de Kritische Depositie Waarde (KDW) van 20 procent naar 29 procent, maar ook dit is sindsdien zo goed als stilgevallen.

De NOVI zet ook in op kringlooplandbouw, maar de overschotten aan stikstof en fosfor (dankzij de invoer van vooral kunstmest en krachtvoer) zijn nog veel te groot om een sluitende cirkel te krijgen. ‘In 2022 bedroegen de overschotten in de landbouw 312 miljoen kilo stikstof en 13 miljoen kilo fosfor.’ Daarnaast wil Nederland, op basis van een Europees actieplan, dat er in 2030 in Nederland sprake is van 15 procent biologische landbouw. De laatste jaren groeide dit areaal met bijna een procentpunt, tot 5 procent nu van de totale landbouwgrond.

Een verzuchting

Dit zijn uiterst weerbarstige projecten, die kunnen leiden tot verzuchtingen. Zoals de volgende observatie in de monitor, als het gaat om weidevogels in het boerenland: ‘Zo heeft ruim veertig jaar beleid voor agrarisch natuurbeheer de achteruitgang van de kenmerkende vogelsoorten, waarvoor Nederland internationaal gezien van betekenis is, tot nu toe niet kunnen stoppen.’