Stijgende zorgen over zonneparken

Steeds meer gemeenten zetten Bibob-onderzoek in

‘In het voorjaar van 2018 hadden wij hier in Hoogeveen een hausse aan aanvragen voor zonneparken’, zegt wethouder Erik Giethoorn (Omgevingswet, CDA). ‘We hebben toen gezegd: we moeten zeker zijn met wie we in zee gaan, dus we gaan standaard een Bibob-advies vragen.’ Dat gebeurde op advies van het Regionaal Informatie- en Expertisecentrum (RIEC). ‘Er kunnen ook ‘wilde jongens’ bij die aanvragers zitten’, zegt Giethoorn. ‘Het is gevoelige materie. We willen geen malafide projecten aan de achterkant.’

Ontwikkelaars snappen de aanpak, zegt hij. En de Bibob-onderzoeken hebben er tot nu toe niet toe geleid dat er geen vergunning werd afgegeven. De gemeente toetst ook wanneer de aanvraag van een al bekende initiatiefnemer komt: ‘Het is een snel groeiende markt, met veel overnames, en nieuwe investeerders die zich inkopen. De naam kan gelijk blijven, maar directie en investeerders kunnen wisselen.’

Ook in de Groningse gemeente Westerwolde is een Bibob-toets inmiddels standaard, zegt gemeentelijk projectleider duurzaamheid Anna Pek. ‘Wij bibobben elke aanvraag.’ Dat betekent dat de gemeente bij het landelijk bureau Bibob van het ministerie van Justitie en Veiligheid altijd een onderzoek vraagt naar de (financiële en bestuurlijke) integriteit van de aanvrager van een vergunning voor een zonpv project. ‘We willen weten met wie we te maken hebben.’

De ongerustheid bij gemeenten over de handel en wandel van ontwikkelaars werd voorjaar 2018 aangewakkerd door een publicatie in NRC Handelsblad. Daarin werd duidelijk hoe het bedrijf Powerfield in 2016 in de Eemshaven grond van boeren opkocht en dezelfde dag nog doorverkocht aan een gelieerde beleggingsmaatschappij.

De Autoriteit Financiële Markten (AFM) legde december 2018 twee bestuurders van Powerfield een bestuurlijke boete op van 75.000 euro. Niet vanwege de snelle transactie – dat is op zich niet verboden – maar omdat de beleggingsmaatschappij obligaties uitschreef zonder door de AFM goedgekeurde prospectus. De affaire was voor de gemeente Dongeradeel (inmiddels opgegaan in Noardeast-Fryslân) in september 2018 reden om een Bibob-advies te vragen tijdens de lopende vergunningaanvraag voor een zonnepark door Powerfield. Een woordvoerder van de gemeente wil niet zeggen wat de precieze vraag en uitkomst was. Wel dat de uitkomst geen beletsel bleek om een vergunning af te geven.

Oldambt
In de gemeente Oldambt in Noordoost- Groningen liep de Maastrichtse projectontwikkelaar NaGa Solar (met adviseur oud-minister Gerd Leers) dit voorjaar tegen een Bibob-onderzoek aan. De munitie werd geleverd door kritische raadsleden, zegt Ger Klein van Gemeentebelangen. ‘Er zijn in de omgeving veel bezwaren tegen dit zonnepark. Met een beetje googelen vind je van alles over zo’n bedrijf en dat steek je dan in bij het college.’ In de woorden van burgemeester Cora-Yfke Sikkema (GL) destijds bij RTV Noord: ‘We kregen geluiden van: goh, welke club zit hier achter en vinden wij dat oké? Daarom hebben we gevraagd om een Bibob-procedure.’

Het Bibob-onderzoek leidde eerst tot een negatief advies. NaGa-directeur Harry Pelsers lichtte in De Limburger een tipje van de sluier op: de problemen bleken te zitten bij een werknemer van een Nederlandse dochter van een van de buitenlandse investeerders. Ooit was die op het fiscale vlak de fout ingegaan. Overigens toonde Pelsers zich in de krant geen tegenstander van screening: ‘Er gaan miljarden om en er worden miljoenen aan subsidies verstrekt. Dan moet je zeker weten dat de partijen die zo’n park realiseren zuiver zijn.’

Pelsers paste zijn aanvraag aan. Maar de sfeer rond het zonnepark – op landbouwgrond van oud-PvdA-Kamerlid en landbouwer Harm Evert Waalkens – is politiek inmiddels zo verziekt dat college en raad de beslissing voor zich uit schuiven. Op verzoek van de gemeente schrijft advocatenbureau Trip een advies welke eventuele afwijzingsgronden van de vergunningsaanvraag stand kunnen houden bij de rechter en welke niet. Ook nam de raad op 17 juni 2019 een motie aan waarin het college wordt opgedragen om bij aanvragen voor installaties groter dan twee hectare standaard Bibob-advies in te winnen.

Onrust
Hoeveel onderzoeken het landelijk bureau Bibob doet naar initiatiefnemers van zonneparken wil een woordvoerder niet zeggen. Zonneparken vallen in de categorie ‘bouwen’, en in die categorie kreeg het bureau over 2019 een kleine vijftig aanvragen. ‘Bij zonneparken gaat het om kleine aantallen. Daarom noemen we geen getal. Dat zou te gemakkelijk herleidbaar zijn tot concrete gevallen.’

De zorgvuldigheid in de vergunningsprocedure wordt mede ingegeven door de onrust die de ontwikkeling van zonneparken met zich meebrengt. ‘Je ziet vaak de redenering: zonne-energie is prima, maar niet in mijn achtertuin’, zegt wethouder Giethoorn. ‘Soms komt een park er gemakkelijk doorheen, maar je hebt ook projecten met veel insprekers en bezwaarschriften, en locaties waar al jaren reuring om is.’

De gemeente Westerwolde stelde enige tijd geleden een stop in op nieuwe aanvragen, maar om een andere reden, zegt Anna Pek. Westerwolde huisvest in het dorp Vlagtwedde één van de grootste zonneparken van Nederland, een 120 hectare tellend park van Powerfield. Dat Groningse bedrijf – geleid door oud-staatssecretaris Henk Bleker – is een van de grote ontwikkelaars in Nederland. Daarnaast lopen er in de gemeente nog acht andere aanvragen. Opgeteld gaat het dan om zo’n 600 hectare. Pek: ‘Daarmee kunnen wij als gemeente aan onze klimaatneutrale doelstelling voldoen. Maar de gemeente moet niet vol met glasplaten komen te liggen.’

Booming
Zeker in de provincie Groningen zijn zonneparken booming: naast het grote park in Vlagtwedde wordt bij Stadskanaal een park van 200 hectare ontwikkeld door de Heerenveense projectontwikkelaar ‘Groenleven’ en in de gemeente Midden- Groningen wordt de laatste hand gelegd aan een 117 hectare groot windpark. Dat laatste park is ook ontwikkeld door Powerfield, maar later doorverkocht aan het Chinese Chint en inmiddels in handen van een Duitse investeringsmaatschappij. Volgens provinciewoordvoerder Jan van der Meide zijn er op dit moment in Groningen zeventien parken gerealiseerd die groter zijn dan twee hectare, met een totaal opgesteld vermogen van 235 MWp. Uit een overzicht van netbeheerder Enexis blijkt dat er alleen in de provincie Groningen de komende jaren nog eens ruim 600 MWp in de pijplijn zit.

Woordvoerder Alex Kaat van brancheorganisatie Holland Solar, waarbij driekwart van de zonnebedrijven is aangesloten, becijfert dat er op dit moment landelijk zo’n 4.400 MWp staat opgesteld. ‘Uit cijfers van het Planbureau voor de Leefomgeving komt daar tot 2030 nog zo’n 22.500 MWp bij’, stelt Kaat. ‘Zon is straks groter dan wind, het gaat hard.’

Op dit moment wordt 10 procent van het opgesteld vermogen geleverd door zon op land, 90 procent komt van daken. Het aandeel zon op land groeide vorig jaar veel sterker, blijkt uit cijfers van minister Wiebes (Economische Zaken en Klimaat). De explosieve groei van de sector spreekt ook uit de transportindicaties die de overheid sinds kort verplicht stelt om voor subsidie in aanmerking te kunnen komen. Dat is een verklaring dat de netbeheerder in staat is de energie via het net te kunnen ‘transporteren’. Initiatiefnemers van zon-projecten dienden tussen 1 oktober en half november liefst 10.286 verzoeken in, al betreft het niet allemaal zonneweides.

Zeer lucratief
Niet verwonderlijk, want net als windenergie zijn pv-systemen met de huidige SDE+subsidies zeer lucratief, stelt hoogleraar zonne-energie aan de TU Delft, Miro Zeman: ‘Met een slimme aanpak is de terugverdientijd zes à zeven jaar. Daarna kan een pv-systeem nog bijna twintig jaar stroom leveren zonder grote kosten.’ Volgens hem levert een zes hectare groot park met 15.000 panelen in 25 jaar zo’n 110 GWh aan elektriciteit. ‘Met de huidige consumentenprijs vertegenwoordigt dat 25 miljoen euro. De winst van zo’n park kan oplopen tot enkele miljoenen.’

Het baart Zeman zorgen. ‘In mijn geboorteland Slowakije was jaren geleden een lucratieve subsidie voor PV op land. Je merkte daar dat naarmate er meer velden blauw kleurden, het draagvlak afnam. Mensen begonnen zich eraan te ergeren.’ Slowakije besloot volgens Zeman mede om die reden de subsidie regeling terug te draaien. ‘De trend in Nederland,’ zegt hij, ‘is eveneens groot, goedkoop en snel. Investeerders willen geld en kijken niet naar het landschap.’ Wie even googelt ziet Zemans gelijk: bij bijna elk zonneveld op land weren omwonenden zich, of het nu gaat om angst voor schitteringen of landschapsvervuiling.

Ook gemeenten en provincies krijgen in toenemende mate twijfel bij de grootschalige uitrol van zonnevelden op agrarische grond. De Gelderse CDA-gedeputeerde Peter Drenth in een interview met vakblad Boerderij: ‘Energietransitie prima, moet ook, maar niet door zonnepanelen aan te leggen op vruchtbare landbouwgrond.’ Een voorlichter van Zuid-Holland in het AD van 15 augustus: ‘De voorkeur ligt echt bij zonnepanelen op daken. Er ligt al veel druk op natuur en landbouwgrond.’

Groningse gedeputeerde Nienke Homan (energietransitie, GroenLinks) wil niet zo ver gaan als haar Gelderse collega: ‘We hebben alle mogelijke inzet nodig. En in onze provincie heb ik niet het gevoel dat we nu tegen grenzen aan lopen. Natuurlijk is de landbouw een factor, die heeft ook grond nodig, maar je kunt ook denken aan dubbel gebruik. In Haren hebben we een park waar varkens tussen de panelen lopen, er is een project gecombineerd met een biologische kippenhouderij, en er zijn parken met wisselteelt. Dat kan als je de panelen wat verder uit elkaar zet.’

Homan ontkent niet dat keuzes lastig zijn: grote windturbines leiden veelal tot verzet, omwonenden willen wel zonneweides, maar dan ver van hun huizen, op grond die ook interessant is voor de agrarische sector. ‘Wij zetten als provincie in op zon-op-dak, maar het gaat gewoon sneller op land.’

Lokaal eigendom
In de ‘zonneweide-gemeente’ Westerwolde stelde het college in november een leidraad vast voor maatschappelijk rendement bij zonneparken. ‘We vinden het belangrijk dat niet alleen de projectontwikkelaar profiteert van een zonnepark, maar dat de omgeving meeprofiteert’, zegt Pek. De gemeente streeft ernaar dat parken voor 50 procent lokaal eigendom worden. Als dat niet haalbaar is, kan dit op een andere manier worden opgelost.

Het gaat volgens Pek niet ‘om spiegeltjes en kraaltjes’ maar om substantiële bedragen. In de beleidsnota wordt een aantal rekenvoorbeelden gegeven. Bij een park van 20 MWp gaat het om een jaarlijkse compensatie van zo’n 64.000 euro. Over vijftien jaar is dat 960.000 euro. Bij een groter park van 60 MWp gaat het over vijftien jaar om een bedrag van zo’n 3,6 miljoen. Pek: ‘De afspraken over financiële compensatie worden vastgelegd in een participatieplan. Daarna kan een eventuele aanvraag voor een omgevingsvergunning worden ingediend.’

Het gaat veel verder dan het participatieconvenant dat brancheorganisatie Holland Solar in november afsloot met natuur- en milieuorganisaties. Daarin worden geen bedragen genoemd. Over die participatie moeten ‘per project’ afspraken worden gemaakt. Dat betekent dat elke gemeente opnieuw de strijd aan moet met de windontwikkelaars.

Netbeheerders zien explosie van aanbod
Ook netbeheerders worstelen met de explosie van aanbod aan zonnestroom. Dat is het grootst in plattelandsgebieden waar de grond het goedkoopst is. Omdat daar weinig mensen wonen, is de transportcapaciteit vaak niet voorzien op het gestegen aanbod. ‘Voorheen werd gestuurd op de vraag naar stroom, nu op aanbod’, zegt Peter Hofland van Liander. En het net moet de grootste piek aankunnen, terwijl die zich maar zelden voordoet. ‘Vergelijk het met het Formule 1-circuit op Zandvoort: voor het massale publiek bij een enkele race zou je dan een zesbaans-snelweg moeten aanleggen om iedereen er te kunnen krijgen.’ Liander gaf al bijna een miljard euro uit aan uitbreiding van de netcapaciteit, bij Enexis gaat het om een soortgelijk bedrag.

Kosten die niet worden betaald door de eigenaren van de parken – die betalen alleen voor de netaansluiting – maar worden doorberekend aan de reguliere klanten van de netleveranciers. Ook de SDE+ subsidies worden door de consument opgebracht via de Opslag Duurzame Energie (ODE) op de energierekening. Tot 2030 gaat dat om een bedrag van 40 miljard euro.

Zonneladder werkt niet
Om meer grip te krijgen op de marktontwikkeling werken gemeenten, provincies, waterschappen, netbeheerders en omwonenden samen in dertig RES-regio’s. In juni moet duidelijk zijn waar en hoeveel duurzame energie in elk van die regio’s in 2030 kan worden opgewekt. Eén van de sturingselementen is de zonneladder. Daarbij gaat de voorkeur eerst uit naar zon op dak, als tweede naar de gebouwde omgeving, vervolgens op onbruikbare grond als slipdepots en slechte agrarische grond en als vierde en laatste optie op landbouwgrond.

In Drenthe werken alle gemeenten samen in één provinciale RES. De bedoeling is dat elke Drentse gemeente straks met een ‘eindbod’ komt over hoeveel zon en wind er per gemeente kan worden opgewekt. Wethouder Erik Giethoorn van Hoogeveen: ‘Dat zal per gemeente verschillen: de ene heeft meer grond, de andere meer geschikte daken. Uiteindelijk gaan we als provincie een goed bod doen.’ Zelf werkte de gemeente aanvankelijk ook met de zonneladder, maar uiteindelijk is die methodiek te verwarrend, volgens Giethoorn. ‘Als je die ladder precies zou aflopen, dan halen wij als gemeente onze doelstelling niet om in 2040 CO2 neutraal te zijn. We moeten op al die verschillende sporen inzetten. Niet of-of maar en-en.’ Ook de Groningse gedeputeerde Homan ziet weinig in de ladder: ‘Je haalt er je doelstelling niet mee.’

RES of geen RES, de druk op landbouwgrond om zonneparken te realiseren zal onverminderd groot blijven. Dat ziet ook landbouworganisatie LTO: ‘Ik vind het hartstikke goed dat gemeenten aan de slag gaan met hun duurzaamheidsdoelstelling, maar kijk naar de consequenties. Er is een enorm gebrek aan ruimte en grond die voor de landbouw verloren gaat krijg je nooit meer terug’, zegt voorzitter Ben Haarman van LTO-Noord, regio Oost. ‘Dan zeg ik tegen gemeenten: geef niet te snel een vergunning af voor zonneweides, maar kijk naar je daken, naar het water, naar het talud van snelwegen.’

De ontwikkeling van zonneweides heeft volgens Haarman ook nadelige effecten voor boeren die duurzamer willen boeren en daarvoor meer grond nodig hebben: ‘In Oost-Nederland kost een hectare landbouwgrond 55.000 tot 70.000 euro, maar een speculant betaalt er tegenwoordig een ton of meer voor. Ik wil niet zeggen dat het een wig drijft tussen de boeren maar er ontstaan wel onderlinge spanningen.’ Gronings gedeputeerde Homan: ‘LTO heeft een punt. Maar we hebben niet de luxe om te kunnen kiezen en af te zien van agrarische grond.