Herverkavelen in stadscentra

Gemeenten hebben steeds minder geld voor herstructurering van bedrijventerreinen, woonwijken of winkelgebieden. Daardoor valt gebiedsontwikkeling overal stil en dreigt verval. Stedelijke herverkaveling kan een uitweg bieden. Niet de gemeente betaalt, maar wie investeert en profijt heeft.

De Voorstraat behoort tot het kernwinkelgebied van Dordrecht. Van oudsher zaten hier speciaalzaken die de stad haar couleur locale gaven. Maar de Voorstraat is de Voorstraat niet meer. Door de onstuimige groei van het internetshoppen heeft dit type winkels het moeilijk gekregen. Daarnaast verschoof afgelopen jaren het zwaartepunt van de Dordtse binnenstad, waardoor de Voorstraat wat geïsoleerd kwam te liggen. En als klap op de vuurpijl vertrok kort geleden Albert Heijn uit de straat, een belangrijke publiekstrekker. In anderhalf jaar tijd verdubbelde de leegstand.

Tot een paar jaar geleden betekende dit werk aan de winkel voor de gemeente. ‘Die ging dan aan de slag met instrumenten als subsidieregelingen, winkelstraatmanagement of gebiedsontwikkeling’, zegt Lars Pijlman van adviesbureau Seinpost. ‘Ondertussen leunden de eigenaren van de panden achterover. Die tijd is voorbij. De gemeente heeft geen geld meer. Nu moeten degenen die het meeste last hebben van achteruitgang en het meeste baat hebben bij nieuw elan hun verantwoordelijkheid nemen. En dat zijn de eigenaren van de panden.’

Waardestijging
Dordrecht is een van de eerste gemeenten die in de praktijk de mogelijkheden van stedelijke herverkaveling verkent. Het principe is het­zelfde als in het landelijk gebied, waar herverkaveling al negentig jaar staande praktijk is. Agrariërs in een gebied doen hun gronden tegen een reële waarde in een gemeenschappelijke pot, gaan onderling op zoek naar een nieuwe verdeling die voor iedereen vooruitgang betekent en verrekenen tot slot de oude en de nieuwe posities met elkaar. In de stad gaat het niet alleen om grond, maar ook om vastgoed. Daar is de essentie dat belanghebbenden een gebied zodanig opnieuw inrichten, dat de waarde stijgt. Deze zo goed mogelijk geschatte waardestijging vormt de investeringspot om de transformatie van het gebied te realiseren. Dat kan betekenen percelen en gebouwen ruilen, maar ook verbetering van de openbare ruimte. De deelnemende partijen dragen meer bij naarmate de waardestijging van hun bezit groter is, omdat hun profijt groter zal zijn.

Op het platteland zijn de spelregels bij herverkaveling vastgelegd in de Wet inrichting landelijk gebied. Zo kan een onwillige boer worden verplicht om grondruil te accepteren. ‘Maar voor het stedelijk gebied is niets geregeld’, zegt Guido Kuijer, senior projectadviseur van het Kadaster en betrokken bij een aantal proefprojecten rondom stedelijke herverkaveling. ‘Eigenlijk is het opmerkelijk dat voor een onroerende zaak buiten de bebouwde andere regels gelden dan voor een onroerende zaak binnen de bebouwde kom.’

Gedachte-experiment
In 2010 gaf toenmalig Rijksbouwmeester Liesbeth van der Pol opdracht aan het Kadaster om de mogelijkheden van stedelijke herverkaveling te verkennen. Samen met onder andere de Radboud Universiteit Nijmegen ontwikkelde het Kadaster een fictieve casus, gebaseerd op echt bestaande herstructureringsvraagstukken in het stedelijk gebied.

Deze casus moest uitwijzen wat de mogelijkheden en de knelpunten van stedelijke herverkaveling zijn. Het gedachte-experiment leverde voldoende aanknopingspunten op om het instrument nader te onderzoeken in de praktijk, onder meer in Nijmegen en Zevenaar. Of er net als in het landelijk gebied ook een wettelijke regeling moet komen die stadse onwilligen kan dwingen, is onderwerp van studie door de TU Delft.

Het nut daarvan illustreert Kuijer met een voorbeeld uit Maastricht. Daar is een winkelstraat waar, net als in zoveel winkelstraten, alleen de benedenverdieping in gebruik is. De opgang naar de bovenverdiepingen loopt door de winkel en dat maakt ze dus moeilijk verhuurbaar. Maar in deze Maastrichtse winkelstraat blijkt aan de achterkant ruimte te zijn. Het is mogelijk er een pad aan te leggen, dwars over de percelen van de eigenaren, zodat er aan de achterkant ingangen kunnen worden gemaakt naar de bovenverdiepingen. De eigenaren kunnen op die manier extra verhuurinkomsten genereren, hun panden worden meer waard. Uit die geschatte hogere waarde betalen ze de aanleg van het pad. Tot zover is er in dit voorbeeld geen probleem.

Kuijer: ‘Maar wat nu als twee eigenaren niet willen meewerken? Dan kom je al snel in de situatie dat de gemeente twee stukken grond moet verwerven of onteigenen om dat pad mogelijk te maken. Dat kost veel tijd, veel geld en brengt veel rompslomp met zich mee. Als er een wettelijk herverkavelingsinstrument is, kun je de ruil afdwingen bij die twee eigenaren. Ze betalen verplicht mee aan het pad, maar ze profiteren ook van de waardestijging van hun bezit. De gemeente loopt nauwelijks financieel risico en doorlooptijd is veel korter.’

Luie stoel
Het Kadaster is ook betrokken bij de Voorstraat in Dordrecht, samen met winkelvastgoedspecialist Locatus en bureau Seinpost. Ze doen dat in opdracht van de gemeente Dordrecht en de lokale vereniging van commerciële vastgoedbezitters. ‘Het eerste wat we doen, is de eigenaren bewust maken van wat er aan de hand is’, zegt Pijlman. ‘Menigeen denkt nog steeds dat de verhuurbaarheid vanzelf weer zal aantrekken. Wij laten zien dat de waarde alleen maar verder zal dalen als je niets doet.

Vervolgens gaan we een scenario schetsen waarbij een deel van de panden van functie verandert: geen detailhandel, maar wonen of creatieve bedrijvigheid. In principe leveren die minder op, maar op langere termijn kan zo’n invulling voordeliger zijn dan leegstand. Mogelijkerwijs is het daarnaast verstandig panden te ruilen. Als het goed is, zijn de eigenaren dan wel uit hun luie stoel gekomen. Met hen proberen we een gezamenlijk toekomstbeeld voor de straat te schetsen en die met medewerking van iedereen te realiseren. Het is heel spannend, omdat we werken in de realiteit en niet precies weten wat we onderweg tegenkomen.’ Met dezelfde aanpak gaat Seinpost binnenkort aan de slag aan de Amsterdamsestraatweg in Utrecht. Verder zijn er gesprekken met Apeldoorn, Hengelo, Vlissingen en Groningen.

Marktfalen
Hoe mooi ook, stedelijke herverkaveling is geen gemakkelijk instrument. ‘Het is lastig uit te leggen, vooral doordat je aan het eigendom van particulieren komt’, zegt Hetty van der Stoep, vanuit de Radboud Universiteit betrokken bij het onderzoek naar de mogelijkheden van stedelijke herverkaveling aan de westkant van het station in Nijmegen. Op een uitnodiging aan eigenaren om over herverkaveling te praten, kwam weinig reactie. ‘We hebben de situatie na­gespeeld met een team van deskundigen. Die exercitie heeft een scenario opgeleverd waarbij het vastgoed in het gebied een waardesprong maakt. Maar we weten niet zeker of de eigenaren dit een goed scenario vinden, want hoewel we ons goed hebben ingeleefd in hun posities, hebben we ook veel aannames moeten doen.’ Begin deze week presenteerden de experts de resultaten en bespraken met de eigenaren de voorwaarden waaronder de herverkaveling succesvol kan zijn.

‘Een tweede hobbel is dat eigenaren van vastgoed moeilijk tot samenwerking te bewegen zijn. Dat komt enerzijds door de diversiteit: ondernemer-eigenaren, eigenaren die verhuren, grote en kleine partijen. Die moeten allemaal een gevoel van urgentie delen en tot een gezamenlijke visie en een herverkavelingsplan komen. Dat valt niet mee.’

Daarnaast blijft de rol van de gemeente een punt van discussie. Idealiter is stedelijke herverkaveling een vorm van privaat-private samenwerking: eigenaren komen gezamenlijk tot een voor allen zo optimaal mogelijke inrichting van een gebied. In de praktijk blijft de gemeente een verantwoordelijkheid houden, meent Pijlman. ‘Ik ken geen voorbeelden van ondernemers die zonder aanmoediging een gemeenschappelijk belang zien en tot een dergelijke samenwerking komen. Ze maken zich druk om hun eigen toko, maar wat er verder in de straat gebeurt, vinden ze niet zo interessant. Ieder wil individueel het maximale, terwijl alleen een gezamenlijke aanpak daartoe kan leiden. Gebieden waar het niet goed gaat, hebben te maken met marktfalen. Waar de onzichtbare hand van de markt niet werkt, is de hand van de overheid nodig. Zij het niet meer als geldschieter, maar als regisseur.’

Stedelijke herverkaveling duikt weer op
Terwijl de eerste Ruilverkavelingswet al in 1924 het licht zag, is er op het gebied van stedelijke herverkaveling maar heel weinig ervaring in Nederland. Rotterdam deed het na de oorlog. De gemeente onteigende verwoest onroerend goed en stelde de eigenaren schadeloos door ze vervangend onroerend goed aan te bieden. De ervaringen deden J.C.M. Witvliet pleiten voor een wettelijke regeling, omdat ‘men thans in Nederland de gelegenheid heeft om niet langer achter te blijven bij het buitenland, waar in verschillende landen reeds regelingen tot stand zijn gekomen voor de stedenbouwkundige herverkaveling’.

Prof. De Haan schreef begin jaren zeventig in het rapport ‘Hoofdlijnen van een Wet op de stadsvernieuwing’ dat ‘de methode van ruil- en herverkaveling naast die van onteigening voor stadsvernieuwingsdoeleinden bruikbaar zal zijn’. Tien jaar later vond een experiment plaats in de Folkingestraat, in de binnenstad van Groningen, om uit te proberen of stedelijke herverkaveling in de praktijk kon werken. De Folkingestraat werd met succes opgeknapt, maar daarna bleef het stil.

Pas in 2011 dook het fenomeen stedelijke herverkaveling opnieuw op, ditmaal in een rapport van de TU Delft, in opdracht van het toenmalige ministerie van VROM en in een studie van het Kadaster voor de Rijksbouwmeester. TU Delft, Radboud Universiteit en Kadaster werken in opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken (BZK) aan tien pilots die informatie moeten opleveren over de vraag of stedelijke herverkaveling wettelijke onderbouwing behoeft. Waar de pilots zich afspelen, is geheim.

Westelijke spoorzone Nijmegen
Hetty van der Stoep, postdoc onderzoeker van Radboud Universiteit Nijmegen, is betrokken bij het onderzoek naar stedelijke herverkaveling aan de westzijde van het Nijmeegse stationsgebied. ‘Er ligt al geruime tijd een gebiedsvisie, maar de uitvoering daarvan stagneert. De gemeente heeft geen geld meer om te investeren. Daarom is ze bilaterale onderhandelingen gaan voeren met individuele eigenaren. Zo hoopt de gemeente stapje voor stapje resultaten te boeken. Maar het is een uiterst traag proces.’

Vandaar dat ook de gemeente wel wat voelt voor het alternatief van stedelijke herverkaveling. ‘Als er voldoende urgentie bestaat bij de verschillende eigenaren, dan kunnen ze hun bezit inbrengen en gezamenlijk meerwaarde creëren in het totale gebied. Door alle gronden in één mandje te stoppen, kun je ook de perceelgrenzen wijzigen. Een eigenaar kan een nieuw of aangepast kavel toebedeeld krijgen, waar hij een door hem gewenste ontwikkeling kan realiseren. Ten opzichte van de bilaterale strategie levert dat meer kwaliteit op en bovendien veel tijdwinst.’

Het project heeft inmiddels aangetoond dat de westelijke spoorzone als geheel een waardesprong kan maken. Die ‘sprong’ vormt het beschikbare investeringsbudget. Maar nog niet bekend is hoe de waardestijging per individuele ondernemer uitpakt, zegt Van der Stoep. ‘Het is geen gemakkelijke berekening. Want een waardestijging is weliswaar mogelijk, maar op welke termijn? Een particulier bedrijfje zal dus bij de verevening van de kosten op een andere manier moeten worden aangeslagen om hem over te halen mee te doen. Verder is er in dit gebied sprake van een hele grote investering in de infrastructuur. Die kun je niet helemaal omslaan naar de eigenaren in de westelijke spoorzone, want dan is meewerken voor niemand aantrekkelijk. De gemeente zal dus ook moeten investeren, zij het voor een aanzienlijk lager bedrag dan langs de weg van de traditionele gebiedsontwikkeling. Stedelijke herverkaveling blijft dus voor de gemeente een aantrekkelijke oplossing.’