Snijden in ruimtelijke kennis

De ruimtelijke ontwikkelingsdiensten en vastgoedbedrijven van de grotere gemeenten gaan de komende jaren flink veranderen. Tegelijk met een verplichte afslanking als gevolg van de forse lokale begrotingstekorten, zullen zij hun werkwijze aanpassen aan de marktomslag als gevolg van de grondexploitatie- en bouwcrisis.

Zo gaat Rotterdam zijn dienst Stedenbouw - nu nog achthonderdkoppig - samenvoegen met het Ontwikkelingsbedrijf Rotterdam. Een aantal gemeenten overweegt om de eigen ontwikkelingsrol (verder) te beperken en bijna volledig aan de markt over te laten. En de meeste grotere gemeenten houden rekening met flinke saneringen van hun ruimtelijke disciplines in de komende 4 jaar.

Van diverse kanten klinken waarschuwingen voor een verlies aan ruimtelijke expertise op lokaal niveau. Deloitte-partner Frank ten Have, die in november aan de Vereniging van Nederlandse Gemeenten rapporteerde over de financiële effecten bij gemeentelijke grondbedrijven, vreest dat gemeenten ‘uit een soort paniek mensen gaan uitzetten’. Hij acht dat schadelijk voor de professionaliteit van de ambtelijke afdelingen.

‘Gemeenten hebben vakmensen nodig vanwege de ingewikkelde materie en de complexe processen waarmee bouwen gepaard gaat. Denk alleen al aan de eisen op het gebied van procedures, duurzaamheid en archeologie. Daarnaast moeten ambtenaren onderhandelen met veel partijen, zowel in de markt als in de politiek.

'Wat er bij te ondoordacht inkrimpen van afdelingen met name onder lijdt, is de invulling van het opdrachtgeverschap door de gemeente. Dat wreekt zich als het straks weer begint te vliegen in de bouw.’ Bovendien zijn sommige specialisten dun gezaaid: ‘Planeconomen aantrekken en behouden was altijd een drama voor gemeenten.’

Beste mensen

Externe ruimtelijke adviesbureaus, die al jaren een goede boterham verdienen aan de plannencarrousels van gemeenten, onderkennen dit gevaar ook. ‘Je moet wel zorgen dat je de beste mensen binnenboord houdt’, aldus Peter van Bosse van het Rotterdamse adviesbureau Fakton. ‘Bouwen wordt steeds complexer. Een gemeente zal altijd behoefte hebben aan aan financieel-ruimtelijk en bouwkundig inzicht als kerncompetenties.’

Ook een verdere uitstroom van stedenbouwkundigen en planologen is zorgwekkend, omdat deze expertise ambtelijk al schaars is. Kleinere gemeenten hebben al jaren geen eigen stedenbouwkundigen meer, maar ook de meeste grotere gemeenten hebben vanaf de jaren 90 hun afdelingen stedenbouw onttakeld. Vrijwel overal zet het lokaal bestuur alleen nog ontwerpdeskundigheid in binnen de ‘projectenmachines’, vaak via externe inhuur.

Tjerk Ruimschotel, voorzitter van de beroepsvereniging BNSP en werkzaam als supervisor stedenbouw in Groningen, waarschuwt dat plannen op deze manier ondermaats kunnen uitpakken. ‘Externe adviseurs denken in de eerste plaats aan hun eigen portfolio, waardoor ze het belang van de gemeente minder zwaar kunnen laten wegen.

'Eigen stedenbouwkundigen en planologen bouwen veel meer kennis op over de stad, ook in hun vrije tijd, en zullen eerder geneigd zijn projectoverstijgend te denken. In Groningen kon bijvoorbeeld het tracé van een weg worden aangepast omdat een van onze eigen stedenbouwkundige kansen zag voor een gelijktijdig ecologisch herstel.’

Eerder werd al in een studie van het Planbureau voor de Leefomgeving geconstateerd dat in de periferie van steden en dorpen het ontwerp op hogere schaalniveaus, zoals de aansluiting tussen woon- en werkgebieden, tussen aangrenzende gemeenten en tussen infrastructuur en woonomgeving te weinig aandacht krijgt. Met als gevolg een toename aan routes en verblijfsplaatsen die inefficiënt, onaangenaam of onveilig zijn.

Sanering

Een ronde langs elf grote gemeenten leert dat van paniek geen sprake is. In de afgelopen 2 jaar hebben veel grondbedrijven en ruimtelijke uitvoeringsdiensten al hun ‘flexibele schil’ van jaarcontractanten, interimmers en gedetacheerden afgepeld. Vacatures voor stedenbouwkundigen en planologen zijn uit de formatie geschrapt zodra iemand vrijwillig vertrok. In veel gevallen komt daar de komende jaren nu wel een actieve sanering overheen.

Lokaal kan die heel verschillend uitpakken, afhankelijk van politieke keuzes en van de omvang van de ruimtelijke diensten. Zo hebben Tilburg, Nijmegen, Haarlem en Zoetermeer nog maar een handvol stedenbouwkundigen en planologen in huis, terwijl Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Groningen verhoudingsgewijs over beduidend meer van deze specialisten beschikken. Tilburg wil nauwelijks meer zelf ontwikkelen.

‘Hier zitten misschien nog vijf planologen en acht stedenbouwkundigen’, schat Marieke Prins, hoofd vastgoed van de Brabantse gemeente. ‘Die worden niet meer gedekt door de opbrengsten uit leges en projecten, dus daar zullen we wel verder op gaan bezuinigen.’ Prins ziet dat niet als een probleem.

‘We kunnen meer efficiency bereiken wanneer we allerlei commissies integreren die nu nog dubbel werk doen, zoals welstand en monumenten. En we zullen nog minder planvormend optreden dan we al deden. Marktpartijen kunnen dat heel goed zelf, die zijn enorm geprofessionaliseerd.’

Apeldoorn, Haarlem en Zoetermeer neigen - zij het minder radicaal - eveneens naar meer marktinvloed, maar hopen hun resterende expertise juist binnen de poort te houden, desnoods via interne herplaatsing.

Voor Apeldoorn, dat landelijk gezien de zwaarste bezuiniging - 7,3 procent - voor de kiezen heeft, wordt het moeilijk. ‘We hebben het afgelopen jaar van de stedenbouwkundigen en planologen zonder vast contract afscheid genomen, een vacature is geschrapt en vier projectleiders zijn vrijwillig vertrokken’, aldus directeur Philip Salm van de Dienst Ruimtelijke Ontwikkeling.

‘Voor onze dienst als geheel kan ik een verdere verdunning helaas niet uitsluiten. Apeldoorn voert momenteel een zware kerntakendiscussie. Volgend jaar wordt duidelijk wat dat voor ons betekent. Maar we hebben een uitstekende afdeling stedenbouw en cultuurhistorie, die we graag in stand houden.’

Arbeidsplaatsen

De grootste gemeenten Amsterdam en Rotterdam beschikken nog altijd over grote eigen stedenbouwkundige diensten. Hoewel de betrokken directeuren de saneringsdreiging nog niet kunnen concretiseren (zie kader), geeft de huidige omvang van hun diensten in combinatie met de gemeentebrede bezuinigingstaak wel een indruk.

Zo telt de Amsterdamse dienst Ruimtelijke Ordening momenteel nog 198 vakspecialisten in vaste dienst, terwijl het gemeentelijke grond- en vastgoedbedrijf, er 129 heeft. Hun positie is onzeker nu de helft van de bouwplannen in oktober is geschrapt en de gemeente 255 miljoen moet bezuinigen. Sommige stadsdelen hebben bovendien nog eigen ruimtelijke specialisten in dienst. Een woordvoerder verwacht ‘dat die er als eerste uitgaan’.

In Rotterdam herbergt de dienst Stedenbouw ongeveer 250 vakspecialisten. Deze dienst gaat binnenkort op in het OBR, het ontwikkelingsbedrijf van Rotterdam, dat zelf nog zo’n honderd specialisten, vooral planjuristen en planeconomen, in dienst heeft. Ook Rotterdam zal op zijn ruimtelijke formatie inleveren, verwacht een woordvoerder. ‘Gemeentebreed komen duizend arbeidsplaatsen te vervallen.’

De Dienst Stedelijke Ontwikkeling van Den Haag is al een geintegreerde organisatie, met 1150 personeelsleden, inclusief ondersteunende functies. Directeur Leonard Kok schat het aantal stedenbouwkundigen op veertig, het aantal planologen en planjuristen ieder op dertig en het aantal planeconomen op twintig. Conform de gemeentelijke taakstelling wordt de totale formatie in 4 jaar tijd met eenderde gereduceerd.

‘Daar zullen naar verhouding iets meer ontwikkelspecialisten bij zitten, omdat het werkvolume bij bouwinspectie en bouwvergunningen op peil blijft.’ De Haagse directeur verwacht echter niet direct gedwongen ontslagen. ‘We beginnen met een traject van vrijwilligheid en bemiddeling van werk naar werk. We gaan kijken of we mensen naar omliggende gemeenten kunnen detacheren of intern overplaatsen, bijvoorbeeld naar het ingenieursbureau. We hadden al interne herplaatsingsafspraken, daar gaan we nu serieuzer mee om.’

De directeur benadrukt dat het werk van zijn dienst niet wezenlijk verandert. ‘We hebben tijdelijk een kleinere portefeuille doordat veel projecten vertraagd zijn, maar onze wijze van ontwikkelen verandert niet. In september hebben we een nieuw investeringsprogramma opgesteld. De politiek bepaalt nu welke gebieden we wanneer in ontwikkeling brengen, al dan niet met marktpartijen.’

Ook Nijmegen heeft haar portefeuille opnieuw in kaart gebracht, wat tot in 2011 tot een krimp van 20 procent bij het ontwikkelingsbedrijf leidt. ‘De effecten op andere functies, zoals stedenbouwkundigen, ijlen na’, verklaart directeur Grondgebied Bergiet Drummen. ‘Er zullen voorlopig geen gedwongen ontslagen vallen, maar we gaan wel elf arbeidsplaatsen schrappen door vacatures niet in te vullen en te minimaliseren op de inhuur. We gaan ook mensen herplaatsen naar afdelingen waar nog veel werk is, zoals het ingenieursbureau of projectcoördinatie. Zo proberen we onze expertise te behouden.’

Vanaf 2012 volgen er nieuwe bezuinigingen. ‘Waar die neerslaan hangt mede af van bestuurlijke keuzes’, aldus Drummen. ‘Maar we willen beslist niet dat alles naar de markt gaat. We hebben nu een grote uitgestelde vraag naar woningen, het is belangrijk om invloed te houden op de kwaliteit als de crisis voorbij is.’

Wouter van Hees, hoofd van het Nijmegense ontwikkelingsbedrijf, vult aan: ‘We willen onze drie planeconomen beslist houden. Trouwens, niet alles ligt stil. De grote gebiedsplannen Waalfront en Waalsprong ontwikkelen we voor 50 procent risico samen met commerciële partners, dat is nu extra prettig.’ Veel hangt af van de economie, benadrukt Van Hees. ‘We gaan zorgen dat er volgend jaar verschillende scenario’s klaar staan, zodat we snel passende maatregelen kunnen nemen als de bouwmarkt niet aantrekt.’

In Arnhem schrapte directeur stadsontwikkeling Albert Mathijssen vorig jaar al dertig arbeidsplaatsen uit de 230-koppige bezetting, als gevolg van de ingestorte vastgoedmarkt. Ook hier waren, dankzij de externe ‘schil’, het niet vervullen van vacatures en interne herplaatsingen ontslagen nog niet aan de orde. ‘Maar we komen nu in een nieuw reorganisatieproces vanwege de algemene bezuinigingen’, aldus Mathijssen. ‘Ook inventariseren we de lopende grondexploitaties.’

Nieuwe taken

De meeste ruimtelijke diensten zeggen de bouwstagnatie te benutten voor nieuwe taken en achterstallig werk. Zo komen Groningen en Helmond eindelijk toe aan dringende infrastructuurplannen en regiotaken.

Jan van Duren, hoofd ruimtelijke ordening en verkeer van Helmond: ‘We hadden al veel regionale visietrajecten in voorbereiding. De wegenstructuur richting Eindhoven wordt bijvoorbeeld gecompleteerd in een grote ruit. Voor ons een grote opgave, ik moet veel mensen inzetten op regionaal overleg.’

Veel gemeenten zetten ook extra capaciteit in op de achterstallige actualisering van hun bestemmingsplannen (die volgens de wet in 2013 overal klaar moet zijn). Haarlem wil daarnaast meer vaart maken met gebiedsvisies. Ook supervisor Tjerk Ruimschotel en zijn collega’s zitten voorlopig goed in Groningen.

Een woordvoerder laat weten dat de stad ‘als groeikern’ zijn bouwplannen hooguit uitstelt, van schrappen is geen sprake. En hoewel er een forse bezuiniging aankomt, hebben de ruimtelijke diensten, aldus een woordvoerder, ‘de handen vol aan een pakket infrastucturele ingrepen, intensievere burgerparticipatie, procedureversnellingen van de Wabo.’

Het gemeentebestuur verwacht de komende 4 jaar voldoende te kunnen bezuinigen door in de hele organisatie ondersteunende functies samen te voegen en uittredende babyboomers niet te vervangen. Ruimschotel zelf benadrukt dat bezuinigen op ruimtelijke expertise in alle gemeenten kortzichtig zou zijn.

‘Als je bouwplannen uitstelt, lost dat je ruimtelijke problemen niet op. De vervoersbehoefte neemt bij een stagnerende bouw zelfs toe. We zullen onze infrastructuur en voorzieningen beter tegen het licht moeten houden. Snijden in eigen vlees is symboolpolitiek. Een kennisintensieve ambtelijke ondersteuning is een betere snelweg voor economisch herstel dan wanneer je alleen de asfaltmachines laat draaien.’

'Grond naar Saoedi's'

Fakton, financieel adviesbureau in de vastgoedsector, stelde onlangs een werkgroep in om te kijken op welke manieren gemeenten de vastgoedcrisis kunnen opvangen en hun ontwikkelactiviteiten op gang kunnen houden. Volgende week rapporteren zij hun bevindingen.

Enkele aanbevelingen wil directeur Peter van Bosse alvast meegeven. ‘Zo kunnen gemeenten een beroep doen op de bestaande garantiefondsen van Rijk en provincies, die liquide middelen hebben om projecten die ook een regionaal of landelijk belang hebben, in de lucht te houden.

'Ten tweede zouden gemeenten met hulp van provincies hun herprioritering onderling moeten afstemmen zodat de echte overprogrammering beter zichtbaar wordt en de resterende plannen beter onderbouwd worden.

'Ten derde kunnen groepen gemeenten samen een herstructureringsfonds voor gebiedsontwikkeling oprichten waarin Rijk en provincie participeren. En ten slotte liggen er kansen bij buitenlandse investeerders. Amerikanen en Saoedi’s willen bijvoorbeeld graag beleggen in Europees vastgoed. Nederlandse steden zouden zich veel actiever kunnen presenteren, bijvoorbeeld op vastgoedbeurzen. Dat doen steden in de VS allang.’

Verantwoording

Binnenlands Bestuur benaderde elf grote gemeenten die flink snijden in hun bouwplannen: Amsterdam, Rotterdam, Den Haag, Tilburg, Groningen, Apeldoorn, Nijmegen, Haarlem, Arnhem, Zoetermeer en Helmond. In veel gevallen sprak de verslaggever met de manager die verantwoordelijk is voor grondexploitatie en/of ruimtelijke ontwikkeling en beheer.

In Amsterdam en Rotterdam wilden de betrokken directies geen commentaar geven, omdat er nog geen concrete afvloeiingscijfers bekend zijn en omdat de politiek zich eerst over de voorgenomen reorganisaties moet uitspreken.