‘Heb meer vertrouwen in decentrale overheden’
De Rli zet in een advies uiteen waarom het stokt tussen beleid en uitvoering en wat daarom moet veranderen.
Vandaag verschijnt het advies ‘De uitvoering aan zet’ van de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (Rli). Hoe kan het dat de aanpak van alle urgente opgaven in de fysieke leefomgeving (van woningnood tot stikstof) zo moeizaam van de grond komt? Een gesprek met raadslid en commissievoorzitter Jeanet van Antwerpen en Rli-voorzitter Jan Jaap de Graeff.
BB Niet eerder las ik een advies van de Rli met een vergelijkbaar activistische ondertoon.
Van Antwerpen, lachend: ‘Dan is dat gelukt. We schrijven ergens in ons advies ook dat achter de beschaafde taal een noodkreet schuilt. Dit is voor de Rli ook een atypisch advies. Normaal gesproken hebben we het over beleid en hoe dat beter kan worden gemaakt. Nu zien we vooral dat het te lang duurt voordat beleid tot uitvoering komt. Vandaar dat wij dit ongevraagde advies op onze werkagenda hebben gezet en zijn begonnen vanuit de uitvoering. We hebben tien cases gekozen en ons vervolgens verdiept in welke belemmeringen daar optreden.’
BB Waar gaat het vooral mis?
Van Antwerpen: ‘In de hiërarchische ordening tussen beleid en uitvoering. Die bestaat nog steeds in structuur, in cultuur, in houding en gedrag. De bovenschikking van beleid zorgt ervoor dat de kennis van de uitvoering onvoldoende benut wordt bij het ontwikkelen van nieuw beleid. De condities waaronder de uitvoering op een goede manier plaats kan vinden worden daarbij niet besproken. Vandaar onze hoofdaanbeveling: maak een nevenschikking van uitvoering en beleid. De operationele en de strategische cyclus zijn gelijkwaardig. Het gebeurt allemaal in het snijpunt van die twee.’
BB Wanneer zijn die twee werelden van beleid en uitvoering uit elkaar gaan lopen?
De Graeff: ‘Mijn ambtelijke loopbaan begon bij de hoofddirectie van Rijkswaterstaat. Dat was toen een hybride organisatie. Met een departementaal deel en tegelijk een deel als aanstuurder van allerlei regionale en specialistische uitvoeringstaken. Dat werkte heel goed. We waren een en dezelfde entiteit, waarin beleid en uitvoering werd verenigd. Maar vanaf de jaren negentig mocht dat niet meer. Het adagium werd dat je beleid en uitvoering moest scheiden. Toen ontstond een beleidsdeel op het departement en een agentschap genaamd Rijkswaterstaat. Daar begon de afstand. Het werd de gouden regel dat beleid en uitvoering uit elkaar moesten worden getrokken. Toen dacht ik al: het klopt misschien wel, maar het deugt niet.’
Het is een kwestie van houding en gedrag, een mindset, maar het vergt ook een andere structuur.
BB Hoe krijgen we die twee werelden nu weer bij elkaar?
Van Antwerpen: ‘Het is enerzijds een kwestie van houding en gedrag, een mindset, maar het vergt ook een andere structuur. We hebben daarom een model voor realisatiekracht ontwikkeld, waarbij uitvoeringspartijen al vanaf het allereerste begin bij het beleid worden betrokken. De secretarissen-generaal van de ministeries moeten er vervolgens op toezien dat dit ook daadwerkelijk gebeurt.’
BB Wanneer is dat eerste moment precies?
Van Antwerpen: ‘Je ziet op ministeries heel erg de neiging om eerst beleid te verzinnen en dan pas de uitvoeringspraktijk erbij te halen. Onder het mom van: in het begin is het nog zo abstract, dan kun je er vanuit de praktijk moeilijk op reageren. Dat is nou net het punt. Maak het meteen zo concreet dat er ook vanuit het werkveld op te reageren valt.’
BB Is het daarmee toch vooral een kwestie van cultuur?
Van Antwerpen: ‘In principe is de structuur aanwezig. Wel is de mede-ondertekeningsbevoegdheid van de minister van Binnenlandse Zaken in de loop der jaren verdwenen. Wij bevelen aan om die weer terug te halen. Met name als medeoverheden taken vanuit Den Haag toebedeeld krijgen, moet er een extra check komen zijn of de condities aanwezig zijn om die taken goed uit te voeren. Zo voorkom je een overvraging van gemeenten of provincies.’
Nederlanders willen van nature nou eenmaal graag perfectionistisch zijn en alles doen
BB Jullie signaleren onder meer een stapeling van beleid die de uitvoering dwarszit.Waarom wordt de Omgevingswet als oplossing zo weinig aangehaald?
Van Antwerpen: ‘Op het moment dat wij onze ronde tafels hielden, was het nog onbekend wanneer de Omgevingswet zou worden ingevoerd. Vandaar dat die weinig genoemd werd. Maar dat heeft ons ook verbaasd. We hebben de wet zelf wel een aantal keer genoemd in ons advies. De omgevingsvisie is bij uitstek het instrument om je opgave als gemeente helder te maken. Ook de programma’s onder de Omgevingswet kunnen bijdragen aan opgavegericht werken voor een bepaald gebied. Maar het begint voor een gemeente met focus. Welke lokale opgaven zijn het meest urgent?’
De Graeff: ‘Ik haal graag het voorbeeld aan van de Nationale Omgevingsvisie, die sorteerde voor op de Omgevingswet. Maar als er daar iets níet is gebeurd, is het prioriteiten stellen. Nederlanders willen van nature nou eenmaal graag perfectionistisch zijn en alles doen.’
BB Hoe kunnen gemeenten in de uitvoering beter door het rijk worden bediend?
Van Antwerpen: ‘We zien dat er heel veel incidenteel geld is via de diverse deals, impulsen en specifieke uitkeringen. Wij merken dat die aanpak in de praktijk van gemeenten ook heel veel verantwoording vraagt. En het leidt ertoe dat het geld heel gericht gelabeld binnenkomt, waardoor het zich lastig laat gebruiken voor gecombineerde opgaven van gemeenten. Wij pleiten er daarom voor om veel meer structurele middelen via het Gemeentefonds naar gemeenten te laten lopen. Wat meer vertrouwen in decentrale overheden, dat zou helpen in de uitvoering.’
Plaats als eerste een reactie
U moet ingelogd zijn om een reactie te kunnen plaatsen.