Rammelende vergunningen

Het is vijf voor twaalf, schreef minister Jacqueline Cramer (Ruimtelijke Ordening) onlangs onheilspellend aan de Tweede Kamer: Nederland heeft de invoeringsdatum voor de IPPC-richtlijn ruim overschreden. ‘Nederland’, zegt de inmiddels afgetreden minister in haar brief, ‘wordt vrijwel zeker door het Europese Hof van Justitie veroordeeld. In een volgende procedure kan Nederland een boete en dwangsom worden opgelegd.’

 

In de praktijk wordt de soep zelden zo heet gegeten. Slechts eenmaal in de EU-historie kreeg een lidstaat een dwangsom opgelegd. Niettemin staat Nederland, ooit koploper bij de Europese milieuwetgeving, in het beklaagdenbankje. De IPPC-richtlijn (zie kader) stelt milieuregels voor alle grote vervuilende bedrijven in de Europese Unie in de sectoren energie, metaal, chemie, afval, voeding en intensieve veehouderij. In Nederland gaat het om iets meer dan 2500 bedrijven. Voor de grootste onder hen zijn de provincies het bevoegd gezag.

 

De richtlijn is verwerkt in de Wet milieubeheer en de Wet verontreiniging oppervlaktewateren en verplicht deze bedrijven hun vervuiling te beperken met behulp van de best beschikbare technieken (BBT), die in Europese documenten (BREF’s) van honderden pagina’s per sector staan beschreven. BREF’s beschrijven de grenzen waarbinnen emissies van gassen, zware metalen en fijnstof moeten blijven. Ze worden periodiek geactualiseerd. In bijna iedere provincie is er gedoe over de interpretatie van IPPC-richtlijn. Talloze procedures bij de Raad van State gaan over die best beschikbare technieken.

 

Te duur

 

In een spraakmakende zaak over de vergunning van Shell Chemie Moerdijk, zowel door Stichting Natuur en Milieu als Shell aangevochten, verwierp de Raad van State vorig jaar de bezwaren van Shell; Natuur en Milieu kreeg op belangrijke punten gelijk. Zo moet de uitstoot van stikstofoxiden en benzeen aanzienlijk omlaag. Het bedrijf bij Moerdijk maakt halffabricaten op basis van aardolie voor onder meer cosmetica, auto-onderdelen en antivries.

 

Spraakmakend is de zaak door de principiële uitspraak van de rechter over de kosten van best beschikbare technieken. Veel bedrijven vinden nieuwe technieken te duur, en de provincies gaan daarin mee door ze niet voor te schrijven. Maar volgens de Raad van State mogen de kosten geen rol spelen bij vergunningverlening aan individuele bedrijven, omdat dit aspect al beoordeeld is bij het opstellen van de BREF’s. Dat gebeurt in een zorgvuldig proces, waarbij de industrie nauw is betrokken. Ofwel: de BREF is er niet voor niets.

 

Een andere kwestie vormt de uitstoot van zwaveldioxide van de raffinaderij van Shell Pernis, een van de grootste ter wereld. In januari dit jaar kondigde Shell de komst aan van de fakkelgascompressor voor de grote raffinaderij in Shell Pernis. Eenmaal geïnstalleerd zorgt de compressor voor veel minder uitstoot van zwaveldioxide, een gas dat verantwoordelijk is voor gezondheidsproblemen en zure regen. De raffinaderij van Shell Pernis zal hiermee voldoen aan de nog af te geven nieuwe milieuvergunning.

 

Wat Shell echter niet vermeldt, is dat de oude fakkelgascompressor al in 2006 buiten werking is gesteld. Daardoor stoot de raffinaderij al jaren ongeveer 3.000.000 kilogram (3 kiloton) zwaveldioxide per jaar extra uit. Dat komt overeen met ongeveer 20 procent van de in totaal 16 kiloton die de vijf raffinaderijen die Nederland rijk is mogen gaan uitstoten. Ook hierover voerden milieuorganisaties rechtszaken, die ze wonnen. Maar ondanks handhavingsverzoeken heeft de provincie Zuid-Holland nooit ingegrepen.

 

Ook de nieuwe milieuvergunning voor staalbedrijf Corus bleek te rammelen. Kern van het conflict tussen Corus, de provincie Noord-Holland, de VROM-inspectie en de Dorpsraad Wijk aan Zee is de installatie van doekfilters in de sinterfabriek, om de uitstoot van zware metalen, zwaveldioxide, dioxine en polycyclische aromatische koolwaterstoffen af te vangen. De provincie had geen doekfilters opgenomen in de milieuvergunning en werd door de Raad van State daartoe wel verplicht.

 

De doekfilters staan in de oude BREF nog niet expliciet genoemd als best beschikbare techniek, in een nieuwe concept-BREF wel, en dat gaf de doorslag voor de rechter. De provincie herstelde de milieuvergunning, deze keer mét doekfilters, maar hiertegen kwamen Corus en de dorpsraad in het geweer. Corus wilde meer jaren de tijd om de filters te installeren.

 

De rechter ging akkoord en toen werd de Dorpsraad Wijk aan Zee ongerust, want Corus verbrandt allerlei afval mee in de sinterfabriek. Zonder filters stoten de schoorstenen gevaarlijke stoffen uit. Dus stonden de partijen eind 2009 voor de tweede keer voor de rechter. Die droeg de partijen op er onderling uit te komen en schorste de zitting voor enige tijd.

 

Volgens gedeputeerde Bart Heller (Milieu) van de provincie Noord-Holland is er een mooie deal uitgekomen. In plaats van eerst een proef te houden met een filter, installeert Corus de doekfilters direct bij alle drie de sinterlijnen. In ruil daarvoor krijgt Corus twee jaar extra de tijd. Heller: ‘In september 2015 moet alles klaar zijn. Dat heeft puur technische redenen, die iedereen heeft geaccepteerd behalve de dorpsraad.’ De Dorpsraad werd overigens buiten de deal gehouden.

 

Zijn provincies incompetent om goede milieuvergunningen voor de zware industrie te schrijven die stand houden bij de Raad van State? Die suggestie werpt Heller verre van zich. Volgens hem is de provincie ‘uitstekend in staat gebleken de vergunning voor Corus te schrijven.’

 

Nooit perfect

 

Er is iets anders aan de hand, meent Maarten de Hoog, Hoofd Industrie van DCMR Milieudienst Rijnmond: voor de provincie staat de inhoud van de milieuvergunning voorop, niet de formele juridische bezegeling. De Hoog, die vanuit zijn werkkamer op de vijfde etage van het gloednieuwe kantoor van DCMR uitzicht heeft op de Rotterdamse haven, erkent dat de milieuvergunning van de Shell-raffinaderij in Pernis oud is, en dat de termijn waarop de vergunning IPPC-proof had moeten zijn is overschreden.

 

‘Ons gaat het om de inhoud, de vergunning is het juridische sluitstuk. Het is de kracht van de overheid om niet sec te kijken naar de vergunning maar te sturen op vermindering van de milieubelasting. In 1997 hebben we met Shell afgesproken dat het zijn raffinaderij binnen tien jaar op gas gaat stoken. Door over te stappen op gas bereikt Shell een emissie-reductie van 90 procent. De BREF staat gasén oliestook toe. Als we mechanisch het BREF-spoor hadden gevolgd, had Shell kunnen aansturen op olie, dat een stuk vervuilender is dan gas.’

 

De Hoog erkent dat de nieuwe fakkelgascompressor van Shell lang op zich heeft laten wachten. Had de provincie niet handhavend moeten optreden omdat Shell te laat is? ‘Dat is een te zwaar middel’, meent De Hoog. ‘Shell zou meteen naar de rechter zijn gestapt en die zou economische en milieubelangen hebben afgewogen.’ De overschrijding wordt al jaren onderhands gedoogd, zonder gedoogbeschikking. De Hoog tilt niet zwaar aan het overschrijden van de invoeringsdatum van de IPPC-richtlijn bij bedrijven in de Rijmond.

 

‘Vóór 2007 hebben we beoordeeld of bedrijven materieel aan de richtlijn voldeden. Voor bijna alle bedrijven was dat het geval. Formeel juridisch gezien ontbreekt er bijna altijd wel iets aan een vergunning. Bijvoorbeeld dat de bluswaterleiding niet goed is geregeld.’ De Hoog vindt niet dat hij daarmee de vele omissies in de vergunningen en het grote aantal rechtszaken bagatelliseert. ‘Nee hoor, de wetgeving is zo complex, dat een bedrijf heel vaak op een punt niet voldoet. Nederland zit in de Europese kopgroep, alleen het traject naar de formeel juridische vergunningen duurde bij ons langer. We hebben de juridische doorwerking van de IPPC-richtlijn in de Nederlandse wetgeving onderschat, te lang gedacht dat we de wetgeving niet hoefden aan te passen.’

 

Te laat

 

Het probleem ligt op de eerste plaats bij het ministerie van VROM, zegt Johan Vollenbroek, adviseur bij Mobilisation for the Environment, een gespecialiseerd bureau dat milieuorganisaties en burgercomités assisteert in juridische milieukwesties. Volgens Vollenbroek heeft VROM de IPPC-richtlijn vijf jaar te laat omgezet in nationale wetgeving. ‘Daardoor kwamen ook de provincies te laat in actie om milieuvedrgunningen te actualiseren. Er zijn keer op keer procedures bij de Raad van State nodig om Nederland op het juiste pad te zetten. VROM verkeert in een winterslaap.’

 

Zo voert Vollenbroek momenteel rechtszaken tegen de milieuvergunningen voor de vier kolencentrales in aanbouw. Ook hier hebben de provincies op belangrijke onderdelen (CO2, stikstofoxide, fijn stof) te veel ruimte vergund aan de elektriciteitsbedrijven. Hij herkent zich niet in het beeld van juridisering dat De Hoog schetst. Vollenbroek: ‘Wij gaan uitsluitend in beroep bij de Raad van State als de emissies hoger zijn dan met BBT overeenkomt. Niet om elk juridisch wissewasje.’

 

Discrepantie

 

Onlangs publiceerde de VROM-Inspectie een rapportage over de Nederlandse achterstand bij de uitvoering van de IPPC-richtlijn. Daaruit blijkt dat er een inhaalslag is gemaakt, waardoor de achterstand voor een deel zou zijn ingehaald. Volgens de Inspectie is inmiddels 96 procent van de vergunningen getoetst en zonodig aangepast, tegen 80 procent in 2007. Er zijn nog 194 vergunningen bij 148 bedrijven waarvan het bevoegd gezag, meestal gemeenten, niet kan aantonen dat ze aan de IPPC-richtlijn voldoen. De achterstand zit met name bij de intensieve veehouderijen, maar ook dertig vergunningen voor grote energiecentrales en gasreduceerstations, zeventien vergunningen in de keramische industrie en twintig in de levensmiddelenindustrie voldoen niet.

 

Maar de hoofdboodschap van het rapport is dat Nederland zijn achterstand bijna heeft ingehaald. Opmerkelijk is dat diverse bedrijven waarvan de milieuvergunningen recent zijn vernietigd door de Raad van State, juist omdat ze niet conform de IPPC-richtlijn zijn, niet voorkomen in het rapport van de VROM-Inspectie. Deze discrepantie is ook Johan Vollenbroek opgevallen. Zijn adviesbureau voert momenteel zeventien juridische procedures tegen milieuvergunningen van bedrijven waarvan provincies bevoegd gezag zijn en slechts een daarvan komt voor in het rapport van de VROM-Inspectie.

 

Vollenbroek: ‘Zo staan bijvoorbeeld de vijf raffinaderijen die Nederland rijk is er niet in. Dat zijn de grootste vervuilers van Nederland. Ook Exxon RAP in Rotterdam, een belangrijke uitstoter van het kankerverwekkende benzeen, staat niet in het rapport.’ Desgevraagd blijkt de VROM-Inspectie zich in zijn rapportage te baseren op opgaven van de provincies.

 

Volgens Pieter Roos, Projectleider implementatie IPPC-richtlijn bij VROM, bekijkt de Inspectie vervolgens via dossieronderzoek wat er precies aan de hand is. Als een bedrijf niet voorkomt op de lijst van de VROM-Inspectie, komt dat doordat de provincie het niet heeft opgegeven.

 

De IPPC-richtlijn schrijft voor dat vergunningen van bestaande bedrijven tussen 1999 en 2007 worden getoetst door het bevoegd gezag en zo nodig aangepast aan de richtlijn. Bij een deel van de bedrijven heeft het bevoegd gezag dat nog niet afgerond. Daarvoor heeft de Europese Commissie Nederland ingebreke gesteld. De bedrijven waartegen juridische procedures lopen zijn volgens VROM wel getoetst en voldoen om die reden formeel aan de richtlijn en staan dus niet op de lijst. Dat wil niet zeggen dat daar alles in kannen en kruiken is, zegt Roos.

 

IPPC en BREF

 

IPPC: Integrated Pollution Prevention and Control. Een Europese richtlijn die in Nederland is verwerkt in de Wet milieubeheer en de Wet verontreiniging oppervlaktewateren. Niet te verwarren met IPCC, het klimaatpanel van de Verenigde Naties. BREF: Best Available Techniques Reference Document. Een document waarin de best beschikbare technieken (BBT) voor een bedrijfstak zijn beschreven. Er zijn momenteel 33 BREF’s. BBT: Best beschikbare techniek. Zie BREF.