Prutsrail wordt Prorail

‘Het leken wel dagkoersen. Wíj moesten de aanpassingen aan het station betalen, en Prorail kwam steeds met een nieuwe rekening. Of met andere verrassingen. Stuurden we één persoon naar het voortgangsoverleg, zaten er opeens twintig Prorailers. Pakte een van hen er een boekje bij, ging er weer iets niet door wat we al een jaar geleden hadden afgesproken. Had die grapjas daar niet eerder mee kunnen komen? Het probleem is, elke functie zit bij Prorail in een andere afdeling.’

 

Een ambtelijk manager van een stadsregio schetst de perikelen waar hij tegenaan liep toen hij een jaar geleden aantrad. Op zijn initiatief stelde Prorail een procesmanager aan. ‘Aan onze kant hebben we die nu ook. Nu hebben we meer begrip voor elkaars rollen en plichten. Er is nu een goed persoonlijk contact.’

 

Als een reusachtig insect strekt Prorail zijn spoortentakels uit tot in de kleinste gemeenten van Nederland. Vanuit een hoofdkantoor en vier regionale vestigingen bouwt, onderhoudt en beheert het bedrijf de binnenlandse treininfrastructuur en de aangrenzende stroken grond. Zijn werkterrein omvat ook alle stations, overwegen, bruggen, tunnels en andere voorzieningen die zijn gekoppeld aan het spoor. Gemeenten, stadsregio’s en provincies zijn daarom niet alleen voor de facilitering van hun treinvervoer, maar ook voor ruimtelijke plannen rond het spoor op Prorail aangewezen. Die samenwerking verloopt nogal eens moeizaam, vooral in de Randstad.

 

Klachten

 

Loze toezeggingen, onduidelijke communicatie, lange radiostiltes, hoge kostenoverschrijdingen. De klachten over Prorail zijn niet van gisteren. Ruim driekwart jaar geleden eiste minister Eurlings (zie ‘De eisen van Eurlings, pagina 10) op basis van een onderzoek van McKinsey dat Prorail klantvriendelijker zou gaan werken. Het bedrijf had op dat moment al een project Klantfocus in gang gezet, en beloofde toen ook de interne organisatie aan te passen.

 

Leverden deze intenties iets op? Binnenlands Bestuur maakte tussen eind januari en half maart een ronde langs veertien grote en middelgrote gemeenten en langs vier andere decentrale overheden. Alle ondervraagde partijen zijn voor meerdere lopende projecten op Prorail aangewezen, enkele ook als vervoersautoriteit.

 

De relatie met het spoorbedrijf blijkt een precair onderwerp. De meeste ambtenaren willen niet openlijk reageren: ‘Er staat voor ons te veel op het spel’, ‘De relatie is nog broos’. Twee gemeenten besluiten om soortgelijke redenen, na interne ruggespraak, zelfs geen enkele informatie te verstrekken. Gevraagd naar de actuele situatie ten opzichte van het McKinsey-rapport, leeft hier kennelijk ook geen behoefte om verbetering te melden.

 

De provincies Groningen en Noord-Brabant en de gemeenten Groningen, Zwolle, Arnhem en Den Bosch reageren wel openlijk. ‘Klantvriendelijk’, ‘constructief’ en ‘voortvarend’ zijn hier de trefwoorden. Wethouder Karin Dekker van Groningen-stad beperkt zich tot haar bestuurlijke ervaringen: ‘Ambtenaren hadden bij mijn aantreden een stroever beeld geschetst.’ In Zwolle reageert een projectmanager enthousiast: ‘Goed bereikbaar, meedenkend.’

 

Bij de andere benaderde overheden mag Binnenlands Bestuur meer uitvoerig recente ervaringen optekenen, vaak bij meerdere diensten of afdelingen die naar elkaar doorverwijzen. Programma- en projectmanagers, projectsecretarissen, verkeersambtenaren en ruimtelijke beleidsmedewerkers hebben ieder hun eigen project(en) met Prorail lopen.

 

Moeizaam

 

De ervaringen zijn opvallend eensluidend. Het gaat beter. Prorail stelt zich minder star en bureaucratisch op. Vooral in de uitvoering van gezamenlijke projecten wordt er nu vaak soepel en effectief samengewerkt. Wat moeizaam blijft, is de voorbereiding van nieuwe spoor- en stationsprojecten en de afstemming van het reguliere spooronderhoud. Ook verloopt het overleg over capaciteitsbeheer en de afstemming van ruimtelijke plannen langs het spoor soms lastig.

 

Ambtenaren ervaren het bedrijf dan als een slecht toegankelijke moloch, missen een aanspreekpunt, wachten maanden op een handtekening na een mondelinge toezegging. Ook wachten ze lang op een startsein van de aannemer, of op uitsluitsel over riskant vervoer door stedelijke gebieden. Nog regelmatig vernemen ze als een donderslag bij heldere hemel dat een project of een toezegging niet doorgaat. Of dat de regiodirecteur iets tegenhoudt waar ‘Utrecht’ mee akkoord was. Of dat de kosten van aanneemwerk dat Prorail aanbesteedt voor hún rekening exploderen.

 

De meeste ondervraagden zijn desondanks positiever dan pakweg twee jaar geleden. ‘Er is beweging’, stelt een projectmanager. Een ander: ‘Wij leren met elkaar.’ Een derde: ‘Wat er mis was gegaan, kwamen ze ditmaal netjes uitleggen.’ Prutsrail heette het bedrijf aanvankelijk in sommige ambtelijke wandelgangen. Nu hoor je dat niet meer.

 

Een enkeling, zelf ooit werkzaam bij NS, toont extra begrip: ‘Bij Prorail waren alle processen van oudsher centraal ingericht. Ze waren, als onderdeel van NS, volledig ingesteld op de samenwerking met één partij: de staat. Het was een technocratisch bedrijf, dat het beste moest doen voor het land, en dat alles zelf bepaalde, met het oog op betrouwbaarheid en veiligheid. Het Nederlandse spoornet is het drukst bereden net ter wereld. Voor Prorail is het al een enorme omwenteling geweest dat ze zaken moesten gaan doen met andere vervoerders dan NS.’

 

Omwenteling

 

Die omwenteling wil Prorail-topman Bert Klerk, domicilie houdend in Utrecht, graag bevestigen. ‘Wij komen uit de infrawereld. Die is nogal op zichzelf gericht’, erkent hij. Gemeenten snapt hij maar al te goed. Zelf een voormalig gemeenteambtenaar (vormgever van de Dienst Stedelijke Ontwikkeling in Den Haag), werd hij in 2000 baas van Railinfrabeheer. In 2003, bij de oprichting van Prorail, schoof hij door naar de positie van voorzitter van de raad van bestuur.

 

Even leek de afdeling voorlichting bij Prorail de reputatie van een afstandelijke bureaucratie te willen bevestigen. Pas na ettelijke telefoontjes en mailwisselingen mocht de verslaggever zich melden aan de poort van de zogeheten Inktpot, het monumentale voormalige NShoofdgebouw van waaruit Prorail zijn spoornet bestiert. Een gesprek met een regiodirecteur uit de Randstad, waar de meeste ergernissen zijn opgetekend, behoorde niet tot de mogelijkheden.

 

Klerk laat zich voor het gesprek flankeren door IneFrings, de opgewekte directeur van de Prorail-regio Zuid. Beider houding lijkt geen exponent van een starre cultuur. De breedsprakige topman steekt vlot de hand in eigen boezem. ‘Wij zien ook wel dat we dingen niet goed doen, dat het beter kan. We doen ook zelf onderzoek onder gemeenten. We willen een acht halen, daar werken we hard aan.’

 

De twee stellen graag goed nieuws tegenover de bevindingen van Binnenlands Bestuur. Zo werd vorig jaar een ingewikkelde puzzel aan groot onderhoud op de vitale lijn tussen Roosendaal en Vlissingen opgelost. Prorail deed dat naar tevredenheid van alle betrokken partijen (gemeenten, provincie, vervoerders), en met schadeloosstelling van gedupeerden. De lijn was 31 dagen achtereen dicht.

 

En onlangs heeft Almelo, na een voorbeeldige oplossing voor een aanvankelijk mislukte spoorverdieping, Prorail voorgedragen voor de Gouden Piramide (de rijksprijs voor inspirerend opdrachtgeverschap, red.). En weet de verslaggever wel hoezeer Prorail zich inspant voor voor-en-natransport? ‘Wij voeren het programma Ruimte voor de Fiets uit’, aldus Klerk. ‘We hebben 250 miljoen euro van Verkeer en Waterstaat voor fietsvoorzieningen bij stations. Gemeenten betalen nu vaak maar vijftig procent van de kosten. Zutphen won er de Reizigersprijs van Rover mee.’

 

Hoge kosten

 

Dat het bedrijf gemeenten regelmatig voor het blok zet met enorme kostenverhogingen, kan Klerk niet ontkennen. ‘In onze eerste berekeningen moeten wij een onzekerheidsmarge hanteren van veertig procent. We hebben vaak met meerdere financiers te maken en we kennen in de startfase niet alle specificaties. Ook hier geldt dat we nog niet altijd goed communiceren.’

 

Dat gemeenten geen alternatief hebben, kan hij alleen maar bevestigen. En dat de aanbesteder van het werk niet de betaler is? Dat is nu eenmaal zo. De bij ambtenaren opgetekende suggestie dat het beperkte aantal spooraannemers de prijs opdrijft, spreekt Klerk echter stellig tegen. ‘Voor het spooronderhoud werken we weliswaar met vier vaste aannemers, maar alle andere bouwprojecten worden openbaar aanbesteed onder tientallen gecertificeerde bedrijven. Van kartelvorming is geen sprake.’

 

Verbaasd reageren beiden op het geval waarin een gemeente, na protest tegen een excessieve kostenstijging, van Prorail te horen kreeg: ‘Dan bouwen we dat geluidsscherm toch niet.’ ‘Dat kan natuurlijk niet’, reageert Klerk. ‘Iemand die dat te horen krijgt, moet dat melden bij de regiodirectie.’ Ook de gemeente die, ondanks een verzoek daartoe, geen volledige inzage kreeg in de kostenopbouw van een gepresenteerde rekening, had zich volgens Klerk en Frings assertiever mogen opstellen. ‘Ze moeten inzage krijgen in álle specificaties’, zegt Frings. ‘Ook in wat wij zélf betalen, open en bloot!’

 

Alle Prorail-regio’s hebben sinds twee jaar een manager public affairs als vast contactpersoon voor lagere overheden, vertelt Frings. ‘In mijn eigen regio hebben we er zelfs twee. Ik probeer ook zoveel mogelijk gestructureerd overleg te voeren, waarbij alle lopende agenda’s van een gemeente aan bod komen. Met Helmond doen we dat bijvoorbeeld tweemaal per jaar.’

 

De tegenwerping dat dit vaste contactpunt bij betrokken ambtenaren in een aantal grotere gemeenten, in ieder geval in Noord- en Zuid-Holland, onbekend is, wekt verbazing. ‘Oók in de Randstad is er een single point of contact ingevoerd’, stelt Frings. ‘Eén telefoontje naar de regiodirecteur kan dat oplossen.’

 

De eis van minister Eurlings om de organisatie eenduidiger in te richten, zodat klanten weten wie waarvoor verantwoordelijk is (zie ‘De eisen van Eurlings’ pagina 10), is nog niet volledig uitgevoerd. Dat regionale vestigingen en ‘Utrecht’ nog weleens langs elkaar heen werken, herkent Klerk daarom ook wel. ‘Wij zijn bezig de besturing aan te passen. Na veranderingen binnen de regio’s gaan we ook de directie anders inrichten.’

 

De leiding van Prorail, die sinds augustus 2008 tweehoofdig is, wordt momenteel omgebouwd naar een vijfkoppige raad van bestuur. Dit nieuwe bestuur krijgt een sterkere binding met de operationele kant van het bedrijf. Naast voorzitter Klerk zijn er benoemingen op til voor een directeur vervoerders en dienstregeling, een directeur operations, een directeur projecten en een directeur financiën.

 

Complex

 

Het reusachtige dier herschikt zich. Gemeenten krabben zich intussen ook zelf op het hoofd. ‘Wij zijn soms ook debet aan kostenoverschrijdingen’, erkent een gemeentelijke projectmanager. ‘Projecten zijn soms zó complex, dat valt bijna niet te managen. En aannemers komen tegenwoordig overal duurder uit.’ Een ander, met de nodige zelfspot: ‘We zitten in de tang bij Prorail, ze laten ons alles voorfinancieren. Maar dat is hún expertise tegenover onze onnozelheid.’

 

Waar gemeentelijke managers zich zakelijker en actiever opstellen, loopt het vaak beter. ‘Wij hebben aan beide kanten een accountmanager ingesteld, dat werkt fantastisch’, zegt een ov-manager van een grote stad. Een projectsecretaris van een groot stationsgebied is nog nooit met onverwachte rekeningen geconfronteerd. ‘Maar wij leggen alles met Prorail vast in deelcontracten, dat proces loopt heel goed.’ Elders zet een manager nog hoger in: ‘Waarom dragen wij het risico, terwijl zij de regie hebben? Ik wil dat Prorail ook risicodragend in onze projecten gaat zitten.’

 

Niet commercieel, wel zakelijk

 

Prorail is jong en oud tegelijk. Toen in 1995 de Nederlandse Spoorwegen werden geprivatiseerd, moesten drie ‘taakorganisaties’ samen onder ministeriële verantwoordelijkheid de infrastructuur beheren. Ze moesten onder de naam Railinfratrust NV zonder winstoogmerk aan drie kanten zaken doen: met vervoerders, waaronder de machtige en onevenredig grote NS, met lokale overheden en vervoersautoriteiten, én met aannemers. Voor het spooronderhoud was het onderdeel Railinfrabeheer aangewezen op onderhoudsbedrijven die in 1995 vanuit de NS waren ondergebracht bij de commerciële bouwers Strukton, VolkerWessels en BAM.

 

Pas in 2002 zijn de drie verzelfstandigde infra-onderdelen definitief losgemaakt uit de NS-holding, en pas in 2005 fuseerden ze formeel tot het huidige Prorail BV. De minister van Verkeer en Waterstaat heeft Prorail een tienjarige concessie verleend voor het spoorbeheer en is nog steeds eindverantwoordelijk voor de prestaties van het bedrijf. Sinds 1 januari 2008 stuurt het ministerie echter meer op afstand, via zogeheten prestatie-indicatoren, die in kwartaal- en jaarverslagen worden gekwantificeerd.

 

De eisen van Eurlings

 

Prorail was de afgelopen jaren vaak mikpunt van kritiek. Het losweken uit de grote NS-bureaucratie en de omschakeling naar de rol van zakenpartner voor tientallen vervoerders en voor alle lokale en regionale overheden, liep niet van een leien dakje. De privatisering van het spooronderhoud zou tot hogere kosten en meer storingen hebben geleid, het management van de spoorcapaciteit zou te weinig flexibel zijn en de bouwprojecten op en aan het spoor zouden inefficiënt en klantonvriendelijk verlopen.

 

Een reeks adviesbureaus liep in Utrecht de deur plat, eerst in opdracht van de directie, vanaf 2007 ook van minister Eurlings. Het gerenommeerde McKinsey moest het interne verbeteringsplan Op de Rails onderzoeken en bovendien de ict- en veiligheidssystemen doorlichten. De bevindingen, in het voorjaar van 2008, waren bemoedigend. Prorail scoorde een dikke voldoende in vergelijking met zijn collega’s elders in Europa en had op het gebied van veiligheid, computersturing en prestatiemanagement de juiste acties ondernomen.

 

Een paar aspecten bleven wél onder de maat. McKinsey rapporteerde dat Prorail ‘tijdens de opstartfase van projecten’ vaak grote vertragingen veroorzaakte en dat de klanttevredenheid bij lokale overheden was afgenomen. Minister Eurlings noemde dit in juni in de Tweede Kamer ‘zorgwekkend’ en eiste van Prorail dat het bedrijf de voortgang van ‘werken voor derden’ in de kwartaalrapportage zou opnemen. Ook had McKinsey kritiek op de organisatiestructuur van Prorail, die nog te veel de drie oude taakorganisaties weerspiegelde en te veel overdrachtsmomenten kende. Minister Eurlings beloofde de Kamer dat Prorail zou reorganiseren om transparanter en duidelijker te zijn voor haar klanten.

 

Overlast langs het spoor

 

Prorail bouwt en beheert, maar de klachten van bewoners komen vaak bij gemeenten binnen. Die blijken dan vaak niet goed geïnformeerd. ‘Prorail huurt bijvoorbeeld Strukton in, of BAM’, zegt een verkeersambtenaar. ‘En dat verloopt rommelig. Dan word ik weer door de één, dan weer door de ander gebeld.

 

Toevallig speelt er nu weer iets: gisteren kregen omwonenden een brief namens Prorail dat morgen hun straat wordt afgezet. Ik wist van niets! Het project zat al maanden in de planning, we hadden nota bene nog afgesproken dat ik voorwaarschuwingsborden zou laten plaatsen. Als het dan boze telefoontjes regent, zit ik echt te vloeken achter mijn bureau.’

 

Een ‘verkeersregisseur’ bij een andere gemeente vertelt over de aanpak van een aantal overwegen. ‘De aannemers zwermen hier rond, maar Prorail krijg je hierover nooit aan tafel. Een paar maanden geleden kwam een aannemer me vertellen dat diezelfde dag een overweg werd afgesloten. Dat heb ik moeten weigeren. En dan gaat het werk gelijk een jaar niet door. Waarom overleggen ze niet eerst met ons, voordat ze het werk plannen?’

 

Prorail moet sinds zijn verzelfstandiging alle onderhouds- en bouwwerkzaamheden aan derden uitbesteden. Om klachten van omwonenden te voorkomen, heeft het bedrijf sinds vijf maanden een protocol ‘De attente aannemer’, met regels voor de taakverdeling tussen aannemers en Prorail, maar ook voor bijvoorbeeld beveiliging en voor de preventie van licht- en geluidshinder.

 

Regiodirecteur Ine Frings: ‘Bewoners moeten ongeveer tien dagen van tevoren per brief door de aannemer worden geïnformeerd over werkzaamheden. En in Utrecht hebben we een afdeling publiekscontacten. Daar kunnen mensen uit het hele land terecht. Op elke klacht reageren we binnen drie dagen met een ontvangstbevestiging en binnen tien dagen met een inhoudelijk antwoord.’