Dweilen met de kraan dicht

De Utrechtse strijd tegen kantorenleegstand vraagt nauwgezette voorbereiding en de beste planologen en juristen: de provincie gaat harde plancapaciteit schrappen uit de gemeentelijke bestemmingsplannen. ‘Sommige gemeenten zijn ons dankbaar.’

Leegstand is echt geen hogere wiskunde, zegt de Utrechtse gedeputeerde Bart Krol (CDA), verantwoordelijk voor de provinciale transformatieopgave. Of het nou om winkels, kantoren of zorgvastgoed gaat; te veel aanbod van meters betekent leegstand. Zo simpel is het. Geen nieuwe meters toestaan dan, zou de wiskundige zeggen.

Maar zo eenvoudig is de realiteit niet. Nog steeds denken gemeenten dat het probleem bij de buren zit, maar dat zíj nog wel voor de regionale behoefte kunnen uitbreiden, ziet Krol. ‘We bouwen op dit moment gewoon kantoren, winkels en meubelboulevards. Terwijl we ze niet nodig hebben. Er zijn voor honderd miljoen inwoners meubelboulevards in Nederland’, zegt hij met een nou-vraag-ik-je-grimas. En dan: ‘Dat is niet grappig, dat is een serieus probleem.’

De aanpak van het overaanbod in de detailhandel staat nog op het actielijstje van Gedeputeerde Staten. Ze zijn komend halfjaar met gemeenten en marktpartijen in gesprek over het winkelbeleid. Ondertussen is de provincie druk met die andere opgave: kantorenleegstand. In 2012 deed de Stec Groep onderzoek op verzoek van de provincie en concludeerde dat een miljoen van de ruim zes miljoen vierkante meters kantoren leegstaat. In de pijplijn zitten dan nog eens plannen voor 1,3 miljoen vierkante meter nieuwe kantoren, terwijl er tot 2020 hooguit aan de helft daarvan behoefte is. Aanbevelingen uit het Stec-onderzoek: schrap minimaal 50 procent van de plancapaciteit. Op dit moment werkt Stec aan een update van de cijfers. Voor eind dit jaar zal blijken of inderdaad door de helft van alle plannen een streep gaat en welke plannen dan precies. 

Ja, de provincie Utrecht gaat daadwerkelijk aanwijzen welke kantoren niet mogen worden gebouwd, zegt Krol. ‘Daarmee zijn we vooralsnog de enige provincie die dat doet. Andere provincies schrappen wel zachte plancapaciteit, dus voornemens van gemeen­ten om ergens kantorenbouw toe te staan. Wij halen harde meters eruit: projecten die zijn geformaliseerd in een bestemmingsplan. Dat is in Nederland nooit eerder gedaan.’ Utrecht gebruikt daarvoor het provinciaal inpassings­plan, een instrument uit de Wet ruimtelijke ordening. ‘Het inpassingsplan is bedoeld om ongewenste ruimtelijke ontwikkelingen tegen te gaan. We ordenen hiermee nu de krimp in plaats van de uitbreiding.’

Napluiswerk
Dat vergt grondige voorbereiding en expertise van goede planologen en omgevingsrechtjuristen, legt de gedeputeerde uit. Utrecht moet eerst goed uitzoeken wat de plancapaciteit is. Dat is napluiswerk in bestemmingsplannen. De provincie wordt, net als gemeenten trouwens, nog wel eens verrast door kantoorplannen die niemand had gezien in een bestemmingsplan. Vervolgens is het zaak om heel exact aan te geven wat de regionale behoefte nog is. Krol: ‘Anders krijgen we het terechte verwijt dat we plannen eruit hebben gesloopt, terwijl er nog vraag naar kantoren is. Dan is het inpassingsplan juridisch niet houdbaar.’

Voor de nieuwe werkwijze met het provinciaal inpassingsplan kregen Gedeputeerde Staten unanieme steun van Provinciale Staten in Utrecht. Gelukkig maar, zegt Krol, want doelgericht sturing geven aan de hoeveelheid kantorenmeters is onmisbaar in de tweesporenaanpak waarmee Utrecht de kantorenleegstand te lijf gaat: faciliteren en sturen. Gemeenten helpen om lege kantoren te transformeren, is volstrekt zinloos als niet gelijktijdig nieuwe plannen worden geschrapt, zegt Krol met grote stelligheid. ‘Zolang er ruimte blijft om nieuw te ontwikkelen, gaat daar de energie naartoe en wordt de leegstand niet opgelost. Je moet dweilen én de kraan dichtdraaien, is onze filosofie.’ Onder ‘dweilen’ verstaat de provincie het onder­steunen van gemeenten die leegstand willen aanpakken. In de beleidsbewoordingen van de provincie is dat het ‘faciliterende spoor’. Utrecht stelde een speciale kantorencoach aan voor het contact met de gemeenten over transformatie. De acht grootste probleem­gemeenten benoemden ‘kantorenloodsen’, als aanspreekpunt voor zowel de provincie, als de lokale partijen die bij transformatie zijn betrokken. Minstens twee keer per jaar schuiven de wethouders, kantorenloodsen, vastgoedpartijen en de provinciale coach samen aan tafel om ideeën uit te wisselen en de samenwerking te versterken.

Direct ingrijpen
Die praktische ondersteuning door de provincie is welkom in de gemeenten. Maar dat de provincie met het inpassings­plan binnenkort direct ingrijpt in gemeente­lijke bestemmingsplannen, zal in sommige gemeenten misschien niet goed vallen, zegt gedeputeerde Bart Krol. Toch weet hij ook gemeenten die dringend zitten te wachten op provinciaal ingrijpen. ‘Iedereen ziet kantorenleegstand als een probleem. Maar als morgen iemand met een plan voor een kantoor binnenloopt en de gemeente heeft dat in het bestemmingsplan staan, dan moet je er binnen zes weken toestemming voor geven. Sommige gemeenten zijn echt blij dat wij die plannen schrappen.’

Wat uiteindelijk het effect op de leegstand zal zijn van de tweesporen­aanpak, moet de toekomst uitwijzen. Wel is duidelijk dat de actieve leegstandsaanpak van de grootste stad in de provincie, een belangrijke bijdrage levert aan het resultaat. In de afgelopen twee jaar werd 87.000 vierkante meter kantoren gesloopt of omgebouwd; tegelijkertijd kreeg de stad er 25.000 vierkante meter nieuwe kantoren bij. Want aan goede kantoren op toplocaties zoals het centraal station is nog steeds behoefte, aldus wethouder Paulus Jansen (SP, ruimtelijke ontwikkeling).

Een netto afname dus, die volgens hem te danken is aan actieve ondersteuning door de gemeente bij het transformeren van vrijkomende locaties. Onmisbaar daarbij is de Utrechtse kantorenloods, transformatie­manager Ruud Nijveld. Hij legt al in een vroegtijdig stadium contact met eigenaren van wie een gebouw dreigt leeg te komen en kijkt wat daar de mogelijkheden zijn, legt wethou­der Jansen uit. ‘Nog voordat de oude gebruiker is vertrokken, staan vaak nieuwe gegadigden voor de deur. Dat is de mazzel die wij in Utrecht hebben: in de stad is nog veel behoefte aan studentenwoningen en huizen in het middensegment en ook de hotelmarkt groeit.’ 

Geluk heeft de provinciehoofdstad ook met de aantrekkingskracht voor de kantorenmarkt. Utrecht komt relatief goed weg in de leegstandscrisis. Met een eigen Vastgoedmonitor houdt de gemeente al zeven jaar de ontwikkelingen van het commercieel vastgoed bij. Op basis van cijfers van DTZ Zadelhoff vergelijkt Utrecht zichzelf met de negen andere grootste kantoorsteden van Nederland. In dat overzicht heeft de stad eind 2014 een van de laagste leegstandspercentages, met ruim 13 procent. Alleen Den Haag en Den Bosch kwamen iets lager uit. 

Op stoom

Uit de monitor 2014, die uitkwam in april, blijkt ook dat de kantorenvoorraad weer geslonken is en dat, hoewel de leegstand nog steeg, het transformatieproces goed op stoom is gekomen. Wethouder Paulus Jansen noemt wat aansprekende voorbeelden, zoals een Stayokayhotel in het oude ABN Amro-kantoor op de Neude en flinke woningaantallen in het voormalige belastingkantoor en het oude kantoor van koffiefabrikant DE.

In twee jaar tijd zijn tientallen transformaties uitgevoerd en honderden nieuwe woningen gerealiseerd. En het einde is voorlopig nog niet in zicht: de potentie van lege kantoorgebou­wen is aanzienlijk, bleek uit het in juni gepresenteerde rapport Transformatie in de Noord­vleugel; kansen en belemmeringen. Daarin is uitgerekend dat zeker 10 tot 15 procent van de totale woningbouwopgave in de Noord­vleugel van de Randstad door transformatie tot stand kan komen. Naast Amsterdam speelt Utrecht in die transformatie een hoofdrol.

Van de expertise die de gemeente in de afgelopen jaren opdeed met gebiedstransformaties maakt de provincie dankbaar gebruik. Wie hier nu eigenlijk wie helpt? Dat is volgens Jansen een kip-of-eivraag. De stad Utrecht is blij dat het andere gemeenten van dienst kan zijn. Met de gemeenschappelijke woningmarkt en de regionale uitstraling van kantorenleegstand is het tenslotte ook in het stadsbelang dat buurgemeenten hun problemen oplossen. ‘Tegelijkertijd doen wij ook inspiratie op bij anderen, onlangs nog in Nieuwegein. Dat is het mooie van de gezamenlijke aanpak, we kunnen leren van elkaar.’

Net op tijd voor Omgevingswet
Utrecht is maar net op tijd met de voorbereidingen voor het provinciaal inpassingsplan. In de nieuwe Omgevingswet verdwijnt het instrument, zeer tot spijt van gedeputeerde Bart Krol. ‘Omdat we er al mee begonnen zijn, mogen we het afmaken. Maar voor het aanpakken van de winkelproblematiek kunnen we dit instrument straks niet meer gebruiken. We kunnen gemeenten dan een instructie geven om een nieuw bestemmingsplan te maken, met minder winkelmeters. Maar als gemeenten dat niet kunnen of willen, bijvoorbeeld omdat ze meedraaien in de grondexploitatie of aan contracten vastzitten, kom je uit op het zware interventie-instrument van interbestuurlijk toezicht. Dat is niet de manier waarop we met elkaar om willen gaan. De Omgevingswet heeft de regels op dit punt niet eenvoudiger en beter gemaakt.’