Toezicht op m.e.r.-plicht ontbreekt

Nog steeds ontbreekt in milieueffectrapportages vaak essentiële milieu-informatie, constateert Lourens Loeven, directeur van de Commissie voor de milieueffectrapportage, in het jaar dat de milieueffectrapportage haar zevende lustrum viert. 'Heel vaak is de informatie over stikstof niet in orde. Dan hebben ze het effect op kwetsbare natuur onderschat', licht Loeven toe. 'Of bij windparken wordt onvoldoende aan cumulatie gedacht. Je hebt dan wel aan deze vijf windmolens gedacht, maar als de buurgemeente er ook vijf op de grens gaat bouwen, dan moet je de effecten voor vogels en natuur bij elkaar optellen.'

Op de koffie

Ter gelegenheid van de 35e verjaardag van milieueffectrapportage (m.e.r.) is Loeven afgelopen jaar bij een flinke club stakeholders op de koffie geweest. Samen met Eric van der Burg, tot voor kort voorzitter van de Commissie m.e.r. en nu staatssecretaris van Asiel en Migratie. De tour leidde het duo langs gedeputeerden, wethouders, omgevingsdiensten, belangenclubs (zoals IPO en VNG), adviesbureaus en natuur- en milieuclubs. Ook al steeg het aantal milieueffectrapporten (MER'en) dat de commissie in 2021 beoordeelde van 130 naar 160, in bestuursland wordt m.e.r. niet direct breed en van harte omarmd. Loeven en Van der Burg gingen bij de 42 bezochte stakeholders op zoek naar de hoed en de rand.

Ingewikkeld

'Wij geven een oordeel over de kwaliteit van milieu-informatie', zo omschrijft Loeven de kernactiviteit van de Commissie m.e.r. Voor alle duidelijkheid: de commissie maakt zelf geen MER'en, maar toetst of deze voldoen aan de wettelijke eisen en het beleid. Niet iedereen staat daar om te springen, ziet Loeven. 'Kleine gemeenten vinden het ingewikkeld. Ze hebben er niet vaak mee te maken en als ze er mee te maken hebben is het een voor groot project, zoals een windpark of motorcrossbaan of een grote fabriek. Dan komt er heel veel bij kijken en missen ze de capaciteit en kennis om het goed te doen. Ze schrikken ook van de kosten van het MER en de advisering van de commissie.'

Complexe projecten

Niet alle MER'en belanden bij de commissie. MER'en voor niet-complexe projecten hoeven niet te worden voorgelegd aan de commissie. MER'en voor complexe projecten en plan-MER'en voor onder andere omgevingsvisies moeten aan de commissie ter beoordeling worden voorgelegd. Toch gebeurt dat lang niet altijd. Neem de plan-MER'en. Volgens mijnomgevingsvisie.nl zijn er inmiddels 81 omgevingsvisies aangenomen door de gemeenteraden. Ongetwijfeld zijn er daarnaast veel omgevingsvisies in de maak op dit moment. Toch heeft de commissie tot nu toe voor nog maar 40 gemeenten de plan-MER'en bij de omgevingsvisies beoordeeld. De provincies hebben wel allemaal een plan-MER voorgelegd aan de commissie.

Is er op dit moment geen toezicht op of gemeenten de m.e.r.-plicht naleven?

'De eerste lijn is horizontaal toezicht door het democratisch gekozen bestuurlijk orgaan: gemeenteraad, provinciale staten of Tweede Kamer. Die moet controleren of de wet wordt uitgevoerd. Dat is verre van waterdicht en soms is het hartstikke ingewikkeld. Daarna krijg je het verticaal bestuurlijk toezicht. Wij zijn bij de provincies langs geweest en ons beeld sluit wel aan bij het rapport van de Commissie Van Aartsen (dat kritisch is over het VTH-stelsel, HP). Dat is niet anders bij de mer-plicht.'

Jullie zijn ook bij de ILT geweest. Daar hebben jullie vast een balletje opgeworpen.

'Ja. Dat hebben we gedaan. Die hebben heel veel andere dingen te doen. Die zeggen: daar moeten we opdracht toe krijgen. Je krijgt er geen duidelijk antwoord op.'

Dat behoort toch bij hun takenpakket, beoordelen of bevoegde gezagen zich aan de regels houden?

'Ja. Elke provincie heeft wel een programma voor bestuurlijk toezicht. Als je dan vraagt: kijken jullie ook af en toe of de mer-plicht wordt nageleefd, dan heb ik daar geen positieve antwoorden op gekregen van provincies. Het is niet zo dat provincies kijken of gemeenten bij hun omgevingsvisies een plan-mer maken.'

Groot risico

Voor wie het nog niet weet: in de Omgevingswet is de plicht om bij complexe projecten de m.e.r. te laten toetsen door de commissie mer geschrapt. 'Een slechte zaak', vindt Loeven. 'Wij zijn er om de kwaliteit van de m.e.r. te waarborgen. We maken ons er zorgen over als je bij complexe projecten geen verplicht advies meer hebt, maar dat dat vrijwillig wordt. Dat vind ik een verslechtering in de wet.' Voor de commissie was het mede aanleiding om hun tour langs de stakeholders te laten neerslaan in een position paper. Met een zespuntenplan hoopt de commissie de mer nieuw leven in te blazen, hoewel Loeven liever spreekt over 'door te ontwikkelen',  en uiteindelijk de verplichte m.e.r.-toetsing bij complexe projecten terug in de wet te krijgen. 'Omdat dit een groot risico is voor de kwaliteit van milieu-informatie en van de besluiten.'

De stakeholders noemen het Raad-van-Stateproof maken een pluspunt van jullie werk. Uit onderzoek van Investico uit 2020 bleek dat gemeenten die m.e.r.-plicht omzeilen, of althans een deel van de gemeenten. Het verplichte MER wordt niet gemaakt of de verplichte toetsing gebeurt niet. Dat lijkt in tegenspraak met elkaar.

'Niet voor die gevallen waar ze wel een MER hebben gemaakt en hebben gemerkt dat het helpt om het Raad-van-Stateproof te maken. Kijk, je hebt twee belangrijke functies van een m.e.r. en de toetsing door de Commissie m.e.r. Het ene is dat het betere planvorming en participatie ondersteunt, zodat met het milieu wordt rekening gehouden in de besluiten. Het tweede is dat wij waarschuwen: je bent dat en dat vergeten, vul dat aan. Zo voorkom dat de Raad van State je in een later stadium onderuit schoffelt.'