Toepasselijke maatstaf bij overheidstoezegging en nakoming

Op 24 december 2021 heeft de Hoge Raad een interessant arrest gewezen over de vraag volgens welke maatstaf een overheidstoezegging door de Staat dient te worden beoordeeld (HR 24 december 2021, ECLI:NL:HR:2021:1957). In deze zaak gaat het om een onteigeningsprocedure, waarbij de toezegging zag op de aanleg van een brug. Dient hierbij de beoordelingsmaatstaf als bedoeld in ABRvS 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694, of die van artikel 6:2 lid 2 BW te worden toegepast? In deze blog geven wij antwoord op deze vraag.

Wat was er aan de hand?

Eiser woont in een woning die is gelegen in de uiterwaarden van de IJssel. Via het programma ‘Ruimte voor de Rivier’ wordt op een aantal plaatsen langs de zijtakken van de rivier de Rijn meer ruimte voor de rivier gegeven. Dit programma maakt deel uit van het project ‘Uiterwaardvergraving Scheller en Oldeneler Buitenwaarden’ (het project). Voor de realisering van het project was onder meer een aantal aan eiser in eigendom toebehorende percelen nodig.

In de situatie vóór de realisatie van het project kon eiser zijn woning bereiken via een ontsluitingsweg door de uiterwaard. Op de dagen dat de woning door hoogwater niet bereikbaar was, gebruikte eiser een boot. Daarnaast beschikte hij over palen waarover hij planken kon leggen voor een loopbrug om vanuit zijn woning de dijk te bereiken. Na realisering van het project kon eiser niet meer via de ontsluitingsweg door de uiterwaard en bij hoogwater over de loopbrug komen en gaan.

Gewijzigde omstandigheden

Aanvankelijk was beoogd de gewijzigde ontsluiting van de woning plaats te laten vinden via een overlaat (een waterbouwkundige constructie om hoogwater te reguleren en zo kritieke waterhoogten te voorkomen). Doordat de woning van eiser door de realisatie van het project minder dagen per jaar bereikbaar was, is de mogelijkheid van een brug naast de beoogde overlaat onderzocht. Vanwege gewijzigde inzichten is de overlaat verhoogd. Door deze verhoging werd de bereikbaarheid van de woning van eiser verbeterd. Vervolgens is onderzocht of de beoogde brug kon worden verplaatst naar de plek van de oorspronkelijke ontsluiting van de woning van eiser, waardoor hij niet zou hoeven omrijden. In de verdere ontwerpen is het Waterschap uitgegaan van die gewijzigde locatie voor een brug.

De voor het project benodigde percelen van eiser tussen zijn woning en de dijk zijn onteigend. Vervolgens is aan eiser schriftelijk bericht dat de kosten van de bouw van een brug met bijbehorende werkzaamheden disproportioneel hoog waren, zodat toch geen brug zou worden aangelegd. Na onteigening resteerde slechts een toegangsweg over een overloop, die niet het hele jaar begaanbaar was.

Eiser heeft daarna bij inleidende dagvaarding gevorderd dat de Staat zou worden bevolen het Waterschap opdracht te geven om – kort gezegd – alsnog een brug aan te leggen en de daarvoor benodigde vergunningen aan te vragen.

De rechtbank Overijssel heeft de vorderingen van eiser toegewezen (Rb. Overijssel 21 februari 2018, ECLI:NL:RBOVE:2018:737). Hierbij heeft de rechtbank overwogen dat de opmerking van de Staat dat eiser een brug zou krijgen, inderdaad moet worden gekwalificeerd als een toezegging.

Tegen deze uitspraak heeft de Staat hoger beroep ingesteld. Het hof Arnhem-Leeuwarden is bij eindarrest van 10 maart 2020, ECLI:NL:GHARL:2020:2046, aangesloten bij de door de bestuursrechter ontwikkelde maatstaf zoals is geformuleerd in de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694. Zie ook deze blog over het arrest van het hof.

Net als de rechtbank oordeelt het hof dat sprake is van een toezegging. Voor het antwoord op de vraag of de Staat zijn toezegging moet nakomen, weegt het hof de betrokken belangen af. Het hof oordeelt dat het belang van de Staat zwaarder weegt en dus geen brug hoeft te worden aangelegd.

Hiertegen is door de onteigende cassatieberoep ingesteld.

Conclusie advocaat-generaal Valk

Met het arrest van 24 december 2021 volgt de Hoge Raad de conclusie van advocaat-generaal (A-G)Valk (ECLI:NL:PHR:2021:587). De A-G overweegt het volgende over de toepasselijke maatstaf.

In cassatie was één van de rechtsklachten gericht tegen de maatstaf die het hof heeft aangelegd bij de beantwoording van de vraag of de Staat de aan eiser gedane toezegging diende na te komen. Door aan te sluiten bij de maatstaf van de Afdeling zou het hof een te licht, althans onjuist toetsingscriterium hebben toegepast, omdat onvoldoende gewicht is toegekend aan de eigen aard van het privaatrecht en het uitgangspunt daarvan dat verbintenissen in beginsel dienen te worden nagekomen. Het hof had moeten aansluiten bij de maatstaf van artikel 6:258 BW en is het correcte en zwaardere criterium of onder de gegeven omstandigheden de wederpartij naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid ongewijzigde instandhouding van de overeenkomst niet mocht verwachten.

Volgens de A-G treft dit geen doel. Hoewel het bestuursrecht en het privaatrecht te onderscheiden terreinen van het recht zijn, beheerst door eigen beginselen, leerstukken en regels, behoren ze wel tot dezelfde rechtsorde, aldus de A-G. Een opvatting die ervan uitgaat dat een toezegging volgens de bestuursrechtelijke norm niet behoeft te worden nagekomen, maar diezelfde toezegging volgens de privaatrechtelijke norm wél door de overheid dient te worden nagekomen omdat dit een strengere maatstaf meebrengt, acht de A-G niet werkbaar. Dit lijkt inconsistentie tot norm te verheffen. Daarbij verwijst de A-G ook naar de conclusie van staatsraad A-G Wattel van 20 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:896, met onder meer een bijlage waarin het vertrouwensbeginsel en de toerekening aan rechtspersonen in het privaatrecht uitvoerig in kaart is gebracht.

De A-G wijst er verder op dat als vervolgens, zoals in de onderhavige zaak, de civiele rechter weer aan zet is, deze op zijn beurt welwillend behoort te letten op de rechtspraak van de bestuursrechters en dus ook op de nieuwe rechtspraak van de Afdeling. Bestuursrechters en burgerlijke rechters dragen nu eenmaal een gezamenlijke verantwoordelijkheid voor het functioneren van één rechtsorde.

Oordeel Hoge Raad

Het hof heeft voor de beoordeling van de vordering tot nakoming van de aan eiser gedane toezegging aansluiting gezocht bij de in het bestuursrecht ontwikkelde maatstaf. De wijze waarop deze maatstaf moet worden toegepast, verschilt in een geval als het onderhavige niet van de wijze waarop de civielrechtelijke maatstaf als bedoeld in artikel 6:2 lid 2 BW moet worden toegepast.

De Hoge Raad overweegt dat volgens beide maatstaven bij de beoordeling tot uitgangspunt dient dat het overheidslichaam gehouden is de toezegging na te komen, dat het belang van degene die aanspraak maakt op nakoming zwaar weegt en dat zwaarder wegende andere belangen, waaronder belangen van derden of algemene belangen, aan nakoming in de weg kunnen staan. Hoe deze afweging uitvalt, is telkens afhankelijk van de omstandigheden van het geval.

Naarmate belangen van derden of algemene belangen zich sterker tegen nakoming van de toezegging verzetten, zal zich eerder het geval voordoen dat degene aan wie de toezegging is gedaan naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid niet mag verlangen dat het overheidslichaam de toezegging nakomt. Dat kan in het bijzonder het geval zijn indien het overheidslichaam voorziet in een alternatief of compensatie, waardoor het nadeel door het niet nakomen van de toezegging op adequate wijze wordt ondervangen.

Indien tegenover het belang bij de nakoming van de toezegging alleen een financieel belang van het overheidslichaam staat, zal niet snel mogen worden aangenomen dat nakoming van de toezegging niet mag worden verlangd. Het algemene belang bij een doelmatige besteding van publieke middelen kan onder omstandigheden evenwel zo zwaarwegend zijn dat dit aan nakoming van de toezegging in de weg staat. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn indien het belang dat met de toezegging werd gediend door een wijziging van omstandigheden zodanig is verminderd, dat de met de nakoming gemoeide kosten in een onredelijke verhouding tot dat belang zijn komen te staan.

Belangen van de Staat wegen zwaarder

Het hof heeft, met inachtneming van de omstandigheden van het geval, het belang van eiser bij de nakoming van de aan hem – in het kader van de onteigeningsprocedure – gedane toezegging tot aanleg van de brug, afgewogen tegen de met de aanleg en het onderhoud van die brug gemoeide substantiële kosten. Het heeft overwogen dat het belang van eiser bij nakoming van de door de Staat gedane toezegging zwaar weegt, maar dat het belang van eiser dat met de toezegging werd gediend inmiddels sterk is verminderd en dat het belang van de Staat bij een doelmatige besteding van overheidsgelden zwaarder weegt.

Daarbij heeft het hof van belang geacht dat de bereikbaarheid van de woning van eiser op een vergelijkbaar niveau is gebracht als met de beoogde variant het geval zou zijn geweest, en dat de Staat heeft aangeboden de omrijschade van eiser te vergoeden. Het heeft op grond daarvan geoordeeld dat de Staat niet gehouden is om de toezegging na te komen.

Dit oordeel geeft volgens de HR geen blijk van een onjuiste rechtsopvatting. De klacht kan volgens de HR dan ook niet tot cassatie leiden.

Tot slot: arrest toe te juichen in het kader van rechtseenheid

Het arrest van de HR is toe te juichen in het kader van rechtseenheid. In het arrest wordt uiteengezet (r.o. 3.2.3) wat de overeenkomsten zijn tussen de civielrechtelijke en de bestuursrechtelijke maatstaf bij de beoordeling van een overheidstoezegging en een vervolgens ingestelde vordering tot nakoming. Daarnaast verschilt de wijze waarop de bestuursrechtelijke maatstaf wordt toegepast volgens de HR niet van de wijze waarop de civielrechtelijke maatstaf moet worden toegepast.

Hoewel dus in de onteigeningsprocedure wel een toezegging was gedaan, maakt dit, na afweging van de belangen (bij de bestuursrechtelijke maatstaf: de derde stap), niet dat deze ook nagekomen moet worden. Daarbij kunnen onder meer de doelmatige besteding van overheidsgelden en vergoeding van schade een rol spelen, ook als tegenover het belang bij de nakoming van de toezegging alleen een financieel belang van het overheidslichaam staat.

Vragen?

Meer weten over onteigeningsrecht of overheidstoezeggingen? Neem contact op met Chantal van Mil of Marie-Anna Bullens.