‘Verschuil je niet achter wetten en regels’

Vóór de zomer ligt de Omgevingswet in de Tweede Kamer. Uitgangspunt daarin is volgens minister Schultz van Haegen (VVD, Infrastructuur en Milieu) om niet méér in regels vast te leggen, maar minder en daar houdt ze aan vast. ‘We moeten erop vertrouwen dat het lokale bestuur verstandige afwegingen maakt.’

Niet iedereen zal zijn zin krijgen, kondigt de minister aan. ‘Belangengroepen willen het liefst alles in de wet opgenomen hebben, terwijl we juist proberen een wet te maken die gemeenten ertoe dwingt om aan de voorkant al die belangen in beeld te brengen en af te wegen: water, weg, ruimtelijke ordening, veiligheid, milieu. Een aparte veiligheidstoets of gezondheidstoets is dan niet meer nodig.’

Alleen voor de waterschappen spant het er nog om. Krijgen zij straks de watertoets in de Omgevingswet, waarmee zij ruimtelijke plannen kunnen tegenhouden wanneer die botsen met de waterbelangen? Schultz: ‘We zijn er nog niet uit. Daar heb je te maken met een orgaan – de waterschappen – dat geen deel uitmaakt van het gemeentebestuur. Dat is de enige toets waarover ik twijfel of er reden is om het anders vorm te geven dan de rest.’

U stelde onlangs dat lokaal een andere bestuurscultuur nodig is: lef tonen, loslaten, minder risicomijdend durven zijn. Is dat mogelijk, binnen de beginselen van een betrouwbare overheid?
‘Ja, ik vind van wel. Neem het Hembrugterrein bij Zaanstad, waar woningen worden gerealiseerd in de buurt van industrie. Jaren is gezegd dat dat niet kon, maar je kunt ook kijken hoe het toch mogelijk is. Door voor een bepaalde periode meer ruimte te geven voor geluid en in de tussentijd te kijken hoe je die geluidsoverlast kunt beperken. Ik denk dat er heel veel ambtenaren zijn die dat heel goed kunnen en die ruimte willen creëren voor goede ideeën. Daarvoor heb je managers en bestuurders nodig die jou steunen in die durf.’

Onderzoek leert dat driekwart van die bestuurders zich nog niet met de Omgevingswet bezighoudt.
‘Dat kan ik me voorstellen. Bestuurders zijn bezig met de alledaagse praktijk en de Omgevingswet treedt in 2018 in werking. De komende tijd moeten ze daarover na gaan denken. Wie is bijvoorbeeld straks de wethouder Omgevingswet? Dat zal vanzelf een issue worden. Ik heb niet het gevoel dat gemeenten te afwachtend zijn, maar ik zit natuurlijk aan tafel met de bestuurders die meepraten over de Omgevingswet en die zijn heel enthousiast. Het zou kunnen dat het op andere plekken nog nauwelijks is geland. Het belangrijkste is dat, zodra de wet wordt aangenomen, wij aan de slag gaan met gemeenten om ze voor te bereiden op wat ze ermee kunnen. Daar zijn we al mee bezig.’

Een actueel probleem voor gemeenten is de enorme leegstand en de zoektocht naar herbestemming. Hoe kan de Omgevingswet gemeenten hierbij helpen?
‘Door de crisis zie je de beperkingen van het ruimtelijke ordeningsbeleid. In de Omgevingswet wordt ruimte geschapen om makkelijker en flexibeler met bestemmingen om te gaan. Belangrijk element is de tijdelijke afwijking van een bestemming, daar hoef je straks geen 26 weken meer voor te wachten, maar acht. Ook gaat de termijn van vijf naar tien jaar en dat biedt bedrijven de mogelijkheid om zich tijdelijk ergens te vestigen en toch hun investering te kunnen terugverdienen. Met het nieuwe instrument voor gemeenten, het omgevingsplan, kun je sneller en flexibeler inspelen op actuele ontwikkelingen dan met het bestemmingsplan. Daarnaast zijn we bezig een regeling rond stedelijke herverkaveling mogelijk te maken. Daarmee maak je het eenvoudiger om verschillende eigenaren bij elkaar te krijgen om grond of gebouwen te wisselen, zonder dat je daar financieel nadeel van ondervindt, bijvoorbeeld vanwege overdrachtsbelasting. De regeling gaat eind 2015, begin 2016 naar de Tweede Kamer en we streven ernaar om haar tegelijkertijd met de overige onderdelen van de Omgevingswet in werking te laten treden in 2018.’

Afgelopen jaar zijn verschillende problemen met de Omgevingswet naar voren gebracht door andere partijen. Zoals door het College van Rijksadviseurs, dat vindt dat in de Omgevingswet te weinig oog is voor kwaliteit van landschap en stedelijke kwaliteit.
‘Volgens mij zit het er wel in. We hebben het over bereiken en in stand houden van een goede omgevingskwaliteit. De wet bepaalt dat normen kunnen worden vast­gesteld, ook voor omgevingskwaliteit. Maar stedelijke kwaliteit kun je niet centraal vastleggen, dat moet je op lokaal niveau borgen.’

Daar moet je gemeenten dan toe verplichten, stelt het CRA. Het is nu facultatief, met het risico dat gemeenten niets doen met kwaliteit.
‘Dat is de lijn van de wet. Van een normaal functionerend bestuur mag je verwachten dat zij die afwegingen maakt. Als een bestuur niet voldoet, zal het daar democratisch op worden afgestraft.’

Welke kiezer staat nou voor het belang van stedelijke kwaliteit?
‘Ik zie dat mensen veel waarde hechten aan hun omgeving en het zien als er een zooi van gemaakt wordt. In mijn gemeente Leiden hebben we een prachtig monumentaal gebied met het oude Gerecht, waar onder moderne architectuur ooit een villa is gebouwd. Iedereen vraagt zich nu af hoe dat heeft kunnen gebeuren. In beeldbepalende gebieden moet je als gemeente nadenken over welke kwaliteit je wilt bieden. In plaats van de stok gebruik ik liever een wortel: we organiseren bijvoorbeeld lokale architectuurcafés en hebben een hoogleraar aangesteld die zich richt op stedenbouwkundige kwaliteit en die een nieuwe lichting stedenbouwkundigen opleidt.’

De kritiek van het Planbureau voor de Leefomgeving luidt dat de Omgevingswet ten koste gaat van
natuur en milieu.
Hun zorg zit bij flexibilisering van de milieuruimte. Het gaat dan vooral om geluid en om bodem. Samen met milieuorganisaties zijn we onderzoek aan het doen hoe we die flexibiliteit gaan invullen en hoe je het concept van milieugebruiksruimte het beste kunt inzetten. Ik geloof juist dat natuur en milieu baat hebben bij de Omgevingswet. Deze thema’s komen vaak in een laat stadium pas aan de orde, terwijl je er straks veel meer aan de voorkant rekening mee kan houden. Het klopt dat er ruimte komt om af te wijken van geluids- en bodemnormen als je kunt motiveren dat het totaalplaatje daar beter van wordt. Maar natuur- en milieubeleid is voor een groot deel verbonden aan Europese wetgeving, waaraan je gewoon moet voldoen.’

Brandweer Nederland mist aandacht voor veiligheid en voor haar adviesrol in de Omgevingswet.
‘Het is dezelfde discussie als bij de andere toetsen, zoals water en gezondheid. We hebben nu allemaal sectorale wetten met daarin normen en toetsen en we kiezen er juist voor om dat niet meer te doen. Om te werken met een integraal kader, de norm vast te leggen in de AMvB’s [Algemene Maatregel van Bestuur/red] en om die toetsen zoveel mogelijk achterwege te laten. Veiligheid staat expliciet benoemd in de doelen van de Omgevingswet. Binnen de wettelijke kaders moet het bevoegd gezag bepalen wat wel en niet aanvaardbaar is. En het bevoegd gezag kan de brandweer – en trouwens ook de GGD – zo veel raadplegen als ze wil.’

Maar ook zo weinig. En dat is waar de vrees zit.
‘De brandweer is onderdeel van de verantwoordelijkheid van de burgemeester en GGD van de wethouder volksgezondheid. Een burgemeester die laat gebeuren dat zijn brandweer niet gehoord wordt bij bouwplannen, dat zul je toch niet zien. We zeggen: “Jij bent als bestuurder verantwoordelijk voor de veiligheid”, in plaats van: “Jij moet bij vergunningen altijd de brandweer raadplegen.” Dat vind ik ook goed. Neem die verantwoordelijkheid en gebruik de ruimte om afwegingen te maken, verschuil je niet achter wet- en regelgeving. Ik snap de zorgen wel. Allerlei partijen zien hun rol veranderen en hun zekerheden verdwijnen. Ze willen hun sectorbelangen verdedigen, maar ik denk dat ze ook hun creativiteit zouden kunnen gebruiken om hun rol op een nieuwe manier vorm te geven, bijvoorbeeld in een convenant. De samenwerking moet gestoeld zijn op vertrouwen, niet op wantrouwen.’

Dan zegt de GGD in Brabant: Ja, vertrouwen… Ik wil gewoon voorkomen dat er weer een Q-koortsuitbraak komt waarbij slachtoffers vallen. Ik wil dat risicovolle bedrijven kunnen worden tegenhouden vanwege gezondheidsrisico’s, dat kan nu niet.
‘Dat is niet waar, een wethouder mag gewoon zeggen: ik wil dat bedrijf niet vanwege gezondheidsrisico’s. Het punt is dat er nu geen normen zijn voor gezondheidsrisico’s. Op dit moment voeren de ministeries van EZ en VWS een onderzoek uit in Noord-Brabant en Limburg naar eventuele gezondheidsrisico’s door de vee-industrie. Die resultaten worden in 2016 verwacht. Ik ben er niet op tegen om straks normen in de AMvB op te nemen. Dan moet je alleen kijken of dat normen zijn waar nooit van afgeweken mag worden, of dat het in de categorie flexibel valt. Maar op dit moment is in de Kamer nog niet vastgesteld of er gezondheidsnormen moeten komen voor intensieve veehouderij, dan ga ik daar niet op vooruitlopen.’

U zou een aanzet kunnen geven in de Omgevingswet, de Kamer verleiden tot een uitspraak.
‘Ik ben nu bezig de bestaande wetgeving te harmoniseren en ambities vast te leggen in een raamwerk. Ik probeer alle partijen mee te krijgen en dat is al een hele klus. De nieuwe beslisruimte realiseren is al spannend genoeg, dus ik ga geen nieuwe discussies voeren over normen. Ik ben trouwens niet van de school die alles wil vastleggen. Ik vind dat we verstandige bestuurders moeten kweken die nadenken over de gevolgen voor veiligheid, gezondheid en milieu en ruimtelijke kwaliteit als ze iets willen realiseren en die alle belangen meewegen.’

Als ze dat niet doen, is er nog de reactieve aanwijzingsbevoegdheid. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten vindt dat expliciet moet worden opgenomen dat provincies daar terughoudend en voorspelbaar mee omgaan. Gaat dat gebeuren?
‘We hebben afgesproken dat er een provinciaal interventie instrumentarium blijft, maar dat er terughoudend en voorspelbaar mee omgegaan wordt. Eigenlijk waren er maar twee provincies die dat niet deden, Noord-Brabant en Groningen, en die hebben we daarop aangesproken. Terughoudendheid en voorspelbaarheid komen niet met zoveel woorden terug in de wet. Dat is gewoon wat je met elkaar afspreekt, dat is cultuur.’