De twee werelden van de Omgevingswet

Bij de voorbereiding van bijeenkomsten over de Omgevingswet krijg ik vaak te horen dat het niet over de cultuuromslag hoeft te gaan. Dat weten ze nu wel en daar zijn ze mee bezig. Bij de bijeenkomsten zelf krijg ik dan vragen als: is inpassen van de omgevingsvergunning buitenplanse omgevingsplanactiviteit verplicht? Staat daar een sanctie op?

Ai. Dat is dus de cultuurverandering: ook als het niet verplicht is, moet het. Of zoals een woordvoerder van het ministerie het bracht: ‘Let op wat we niet geregeld hebben.’ Het is namelijk niet geregeld, omdat men regels wilde loslaten. Maar het moet wel.

Regels loslaten en minder vergunningplichten vragen om het vertrouwen dat iedereen − binnen de overheid of daarbuiten − verantwoordelijkheid neemt voor de fysieke leefomgeving. Bij de overheid komt daar de verantwoordelijkheid bij om te werken volgens het systeem van de Omgevingswet: de beleidscyclus. Die staat in alle parlementaire stukken, maar de wettekst regelt alleen de losse onderdelen. De beleidscyclus is een denkmodel dat die onderdelen in een structuur zet.

Het is een cirkel, waarbij de rechterhelft over beleid gaat en de linkerhelft over uitvoering van beleid. Het bovenste deel van de rechterhelft gaat over beleidsontwikkeling, het onderste over beleidsdoorwerking. De linkerhelft bestaat ook uit twee delen: de onderste helft gaat over uitvoering en de bovenste over terugkoppeling. De instrumenten omgevingsvisie, omgevingswaarden, instructieregels, programma, programmatische aanpak, algemene regels, omgevingsvergunningen, toezicht/handhaving en evaluatie/monitoring staan van rechtsboven naar linksboven gerangschikt met pijlen ertussen.

Opvallend daarbij is dat ‘regels’ – dus ook het omgevingsplan – onder uitvoering vallen. Dat is een cultuurverandering: regels zijn niet meer sturend, maar volgend. Zij zijn er om doelen te halen. Lukt dat met een beter middel dan regels: vooral doen. Maar als je regels stelt, dan handhaaf je die ook. Anders functioneert het systeem niet. De Omgevingswet biedt dus een instrumenteel samenhangend systeem. De pijlen tussen alle onderdelen geven dat aan. Die duiden er ook op dat, eenmaal begonnen, een proces op gang is gekomen dat niet meer stopt. Daarbij is elk onderdeel even belangrijk.

Het niet inpassen van de buitenplanse omgevingsvergunning is daarom niet gesanctioneerd. Maar het moet dus wel: eerst bij het vaststellen van nieuwe delen van het omgevingsplan en daarna binnen vijf jaar. Omdat je als gemeente je omgevingsplan actueel wilt houden. Bij gemeente Barneveld heeft men dat gesnapt: daar gebruiken ze de term ‘inpassingsvergunning’.

De beleidscyclus illustreert dat de Omgevingswet een resultaatsgerichte wet is. Het gaat om het halen van doelen: rechtsboven formuleer je die, linksboven kijk je of ze gehaald zijn. Zo niet: dan stuur je bij. Dat vraagt om onderzoek. Waren de doelen te ambitieus? Ging het fout bij de doorwerking? Zijn regels nodig of juist een belemmering? Wordt er te gemakkelijk een omgevingsvergunning verleend? Schiet de handhaving tekort? Kortom: waar ligt het aan?

Evalueren is een cultuurvraagstuk. Uit bijeenkomsten met raadsleden hoor ik dat het niet echt gemeengoed is. Ik krijg vragen als: hoe vaak moeten wij evalueren? Hoe doe je dat? Dat raakt aan de controlerende rol van de gemeenteraad. Dankzij de Toeslagenaffaire krijgt dat nu ook op lokaal niveau aandacht. De Omgevingswet geeft de raad daar dus een mooi handvat voor. Nu nog de bijpassende cultuur waarbij gezegd mag worden dat doelen niet gehaald zijn. Dat vraagt nogal wat van een politieke organisatie als de gemeente, waarin mensen zich vaak juist via fouten van anderen profileren in de hoop straks zelf weer gekozen te worden.

Gisteren kreeg ik van drie ‘gewone’ mensen te horen hoe hopeloos Nederland is dichtgeregeld. Van een manager bij een kringloopbedrijf, dat de activiteiten wil verbreden met het oog op de circulaire economie. Van een eigenaar van een monumentaal kasteeltje, die wat horeca wil om het onderhoud te bekostigen. En van een bouwer van duurzame tiny houses. Ik snap de regels wel. Als we allemaal met een tiny house in de natuur gaan wonen, wordt Nederland één groot vakantiepark en blijft er weinig natuur over.

Toch verdienen dit soort initiatieven een positieve grondhouding. Dat vraagt om lokaal maatwerk. Daar hoort een ‘ja, mits’-cultuur en actieve houding bij in plaats van een afvinkcultuur. Deze mensen snakken ernaar.

Kennelijk zijn er twee werelden. Eentje van ambtenaren en bestuurders die vinden dat ze prima bezig zijn en niet meer willen praten over cultuuromslag. En eentje van initiatiefnemers die last hebben van traagheid, hoge kosten, een starre houding en een ondoordringbaar woud van regels.

Ik haal uit alle bijeenkomsten dat geest en systeem van de Omgevingswet wel aanspreken. Maar zodra we bij de toepassing komen, blijkt de oude cultuur heel hardnekkig. Vooral lokaal maatwerk is erg lastig. Verantwoordelijkheid (laten) nemen en loslaten ook.  Afvinken en dichtregelen is lekker veilig. Hoog tijd dus dat de twee werelden elkaar vinden.

Trees van der Schoot
Lees hier meer columns van Trees van der Schoot