Nog lang niet klaar voor de Omgevingswet

Onderzoek voorbereiding overheden

Een jaar geleden gaf 46 procent van de respondenten aan dat de eigen gemeente bij de invoering van de wet op schema lag. In de nieuwste cijfers is dat gedaald tot 43 procent – royaal minder dan de helft dus. ‘Je zou bij gemeenten een inhaalslag verwachten nu de Omgevingswet steeds dichterbij komt’, stelt onderzoeker Ester Hilhorst van I&O Research. ‘Maar die vindt nog niet plaats.’ Een van de redenen voor de matige score zou volgens Hilhorst kunnen zijn dat ambtenaren steeds scherper op het netvlies krijgen wat er allemaal nog voor de invoeringsdatum van de wet in hun gemeente moet gebeuren. ‘Dat drukt wellicht de score.’ Eind dit jaar maakt minister Ollongren van Binnenlandse Zaken bekend of de ingangsdatum van 1 januari 2021 wordt gehandhaafd of toch voor de derde keer wordt uitgesteld. Een optie zou ook kunnen zijn om de invoerdatum te handhaven, maar de termijn waarop de transitie volledig moet zijn afgerond (nu 1 januari 2029) verder op te rekken.

Zorgen over de staat van het Digitaal Stelsel Omgevingswet zien ambtenaren opnieuw als voornaamste knelpunt voor een succesvolle invoering. Is de toolkit die burgers en bedrijven bij nieuwe initiatieven straks moet faciliteren wel voldoende toegerust? Bijna de helft van de gemeenteambtenaren (48 procent) vreest dat dit niet aan de hand is. Ook onvoldoende voorbereiding van inwoners en bedrijven (44 procent) en gebrekkige afstemming tussen gemeenten, provincies en rijk (41 procent) worden vaak aangekruist.

Volop toegewerkt
Toch wordt intussen in de gemeentehuizen volop naar de nieuwe wet toegewerkt. Driekwart van de geënquêteerde ambtenaren geeft aan dat er in de eigen gemeente een specifieke projectmanager Omgevingswet is aangesteld. Ruim de helft heeft een op de nieuwe wet gerichte cursus aangeboden gekregen. Dat vertaalt zich ook naar de werkvloer, waar 43 procent aangeeft dat ze al geacht worden werken in de filosofie van de nieuwe wet. Een op de drie ambtenaren geeft aan dat zijn gemeente inmiddels een omgevingsvisie heeft opgesteld. De concrete doorvertaling daarvan in een omgevingsplan moet nog van de grond komen. Ruwweg een op de tien ambtenaren meldt dat zijn gemeente al zo ver is. Recente uitspraken van de Raad van State, die met de flexibeler normen experimenterende gemeenten in een aantal gevallen terechtwees, druppelen door in wat de ondervraagden zien als risico’s van de wet. Discussie over wet- en regelgeving en de bandbreedte van normen staat bij gemeenteambtenaren bovenaan. Ambtenaren van (boven)regionale overheden vrezen vooral dat de verantwoordelijkheden straks niet helder zijn belegd: welke overheidslaag gaat na de invoering van de wet waarover?

In de enquête wordt ook stilgestaan bij de verwachte gevolgen van de nieuwe wet, die een eind moet maken aan de sectorale, versnipperde en vaak sterk vertragende regelgeving in het ruimtelijk domein. ‘Een krappe meerderheid van de ambtenaren verwacht dat de Omgevingswet initiatiefnemende partijen meer maatwerk zal gaan opleveren’, stelt Hilhorst. ‘Maar dat betekent niet dat het voor de ambtenaren rustiger wordt. Men verwacht dat het werk zich zal verplaatsen naar de voorkant van de besluitvorming. Slechts 8 procent van de gemeenteambtenaren en 4 procent van de ambtenaren in regio en provincie verwacht dat de Omgevingswet hen werk zal gaan besparen.’

Het onderzoek werd in de maanden juni en juli 2019 verricht. In totaal vulden 333 ambtenaren de vragenlijst van I&O Research in.

Gebrek aan ruimte doet zich voelen
In het onderzoek van I&O Research over de implementatie van de Omgevingswet waren ook enkele vragen gewijd aan het woon- en leefklimaat binnen gemeenten. In de nieuwste cijfers komt de toenemende ruimtedruk tot uiting. Het percentage ambtenaren dat in de eigen woongemeente nog ruimte ziet voor nieuwe ontwikkelingen daalt sterk. Nieuwe laagbouw? 64 procent ziet er nog maar plek voor (dat was vorig jaar 73). Voor nieuwe bedrijven daalde het animo van 47 naar 35 procent. En zonneparken? Slechts een op de drie respondenten geeft aan dat er in de woongemeente nog plek voor is (dat was 46 procent). Voor nieuwe hoogbouw en voorzieningen groeide het draagvlak tegen de trend in heel licht.

‘Je merkt dat er verschillende snelheden bestaan’

De ambtelijke werkorganisatie van de gemeenten Hillegom, Lisse en Teylingen is in de aanloop naar de Omgevingswet al een heel eind op streek, zegt Sjoukje Eringa, strategisch beleidsmedewerker planvorming bij HLTsamen en een van de invullers van de enquête Omgevingswet.

Dat voordeel brengt voor de samen optrekkende gemeenten soms ook nadelen met zich mee. ‘Bij het samenstellen van onze omgevingsvisie en ons omgevingsplan in Hillegom hebben we met veel partijen samengewerkt, zoals Omgevingsdiensten, de GGD, Veiligheidsregio, Hoogheemraadschap en de provincie Zuid-Holland. Ook voor Lisse en Teylingen gaan we in 2019 met veel partijen samen aan de slag. Dan merk je dat er binnen de overheid verschillende snelheden bestaan. De provincie heeft in 2019 een omgevingsbeleid met een omgevingsverordening vastgesteld, maar de omgevingsverordening bevat nu vooral een samenvoeging van de bestaande verordeningen. Zij werken nog op basis van de oude regels van de verordeningen en zitten daardoor nog vooral in de modus van ‘nee, tenzij’ in plaats van ‘ja, mits’. Dat kan met onze plannen rond de energietransitie juridisch weleens lastig zijn. Wel zijn we gewend om al in een vroeg stadium met de provincie te overleggen; we merken dat zij meedenken en in beweging komen.’

Dus onderschrijft Eringa de uitkomst van het onderzoek dat de afstemming tussen verschillende overheden een mogelijk knelpunt is bij de aanstaande Omgevingswet. En ja, ook het digitaal stelsel. ‘Ik denk dat we zonder meer per 1 januari 2021 kunnen beginnen, maar het is de vraag of we op de einddatum van 2029 alles rond zullen hebben. Het is heel veelomvattend om alle ruimtelijke regels in één stelsel onder te brengen. Misschien moet je een paar onderdelen later toevoegen.’ Eringa bestrijdt dat de Omgevingswet voor gemeenten uiteindelijk meer werk oplevert. ‘Ja, nu kost het meer tijd om elk jaar onze omgevingsvisie te actualiseren, waarin we alle nieuwe beleid integraal opnemen. Op het moment dat de laatste versie door de raad is vastgesteld, is die eigenlijk alweer verouderd en moeten visie, omgevingsplan en uitvoeringsprogramma opnieuw worden aangepast. Maar als we daar meer routine in opbouwen, gaat dat tijd schelen. Het grote voordeel is de participatie van alle betrokkenen, en dat je integraal kunt gaan werken. Bij een onderwerp als mobiliteit kun je veel makkelijker de collega’s van het sociaal domein erbij betrekken.’  

‘Gemeenten zullen beginnen met een Omgevingswet light’

‘Ik vind het percentage gemeenten dat zegt op koers te liggen eigenlijk nog meevallen’, stelt landschapsarchitect Marloes Holleman, die de afgelopen jaren voor verschillende gemeenten werkte. Ook zij deed mee aan het onderzoek Omgevingswet. ‘Er zijn gemeenten die nog aan de omgevingsvisie moeten beginnen of nog maar net begonnen te zijn. Die dan al op 1 januari 2021 afgerond hebben – dat lijkt me erg optimistisch. Ik maak me zorgen of er dan wel een echte visie komt. Of wordt het een beetje voortborduren op wat er al is, maar dan in een nieuw jasje?’

Veel gemeenten zullen straks in 2021 beginnen met een Omgevingswet light, zo vermoedt Holleman. ‘Het idee is: als we maar beginnen. Dan zien we wel waar het schip strandt en hebben we ook nog bijna tien jaar om het proces te vervolmaken. Maar je zult er nu meteen al werk van moeten maken. Er is hard behoefte aan visie en het maken van keuzes in de ruimtelijke ordening. Daarnaast moeten we ook het financiële stuk niet vergeten. Het legessysteem komt straks te vervallen. Iedereen denkt dat de Omgevingswet gemeenten geld zal besparen, maar ik vrees eerder het tegendeel.’

Ook betekent de nieuwe wet volgens Holleman zeker niet minder werk. ‘Dat zou door de markt gedaan moeten worden, maar gebeurt dat straks ook? Of blijven we het werk als gemeenten dan zelf maar doen, maar onbetaald? Of doen we het dan helemaal niet meer? Met het werk bedoel ik het gedegen ruimtelijk inpassen van initiatieven. Iets waar Nederland om geroemd wordt.’ Verschillen in afstemming tussen bestuurslagen spelen volgens haar op verschillende gebieden, onder meer bij duurzaamheid.

‘Gemeenten willen meters maken, maar sommige provincies houden de boot vooralsnog af. Die vinden de ruimte zo wel vol genoeg. Ik vind dat we zuinig met de ruimte om moeten gaan, dus ik ben niet direct ongelukkig met deze houding. Maar een visie hebben en keuzes maken zou wel handig zijn.’