Omgevingsplan vraagt om andere inzet milieueffectrapportage

De ontwerp-Omgevingswet kiest wat betreft milieueffectrapportage meer voor afslanken dan voor vernieuwen. Het mer-instrumentarium moet eenvoudiger. Minder onderzoekslasten en meer afwegingsruimte is het nieuwe credo. Dat lijkt logisch, maar bij een nadere beschouwing van de reikwijdte van het nieuwe gemeentelijk omgevingsplan ook weer niet.

Het gemeentelijk omgevingsplan gaat geen eindbeeld vastleggen. Met het oog op flexibiliteit komt er meer ruimte voor afwegingen over milieu- en ruimtelijke kwaliteiten. Deze noviteit vraagt om een heel andere benadering van milieueffectrapportage. Wat zijn de implicaties van het gemeentelijk omgevingsplan voor de m.e.r.-procedure?

Het gemeentelijk omgevingsplan wijkt in twee opzichten af van het huidige bestemmingsplan. In het omgevingsplan gaat het niet alleen om het vastleggen van regels voor zorgvuldig ruimtegebruik en het bevorderen van ruimtelijke kwaliteit. Het is breder van opzet. Er kunnen ook regels in worden opgenomen voor het bevorderen van een goede leefomgevingskwaliteit. Zelfs doelstellingen voor duurzame ontwikkeling kunnen er onderdeel van zijn. Tevens is het omgevingsplan geen eindplan, maar wil het ruimte scheppen voor nieuwe gebiedsontwikkelingen. Uitnodigingsplanologie heet dat. Hoe de toekomstige ruimtelijke ontwikkeling gestalte krijgt, is dus zeer onzeker. Wel dient een minimumkwaliteitsniveau geborgd te zijn.

De implicatie van deze ontwikkeling is dat het zwaartepunt van het milieuonderzoek aan de voorkant komt te liggen. Zie ook het zeer lezenswaardige Platform31-rapport van Bomhof & Oosterkamp over flexibele bestemmingsplannen en uitnodigingsplanologie. Dus niet achteraf de milieugevolgen in beeld brengen, maar vooraf bepalen wat de milieugebruiksruimte, de ontwikkelruimte is voor nieuwe ontwikkelingen. En dat is geen eenvoudige zaak. Het onderzoek moet zich dan richten op het bepalen van de draagkracht van een gebied. Wat kan het gebied accommoderen aan nieuwe ontwikkelingen en hoe rekening te houden met cumulatieve ontwikkelingen en effecten? Dat heeft veel van weg van tasten in het duister. Milieueffectrapportage was al behept met de nodige onzekerheden voor de effectvoorspelling; dat geldt nog meer voor het bepalen van de milieugebruiksruimte.

Het gemeentelijk omgevingsplan beoogt dus ruimte te geven aan een veelvoud van mogelijke ruimtelijke ontwikkelingen. Wat zijn dan de reëel denkbare te beoordelen eindbeelden van een gebied? Hoe tot een consistente milieubeoordeling te komen van mogelijke reële alternatieven? Kom je dan niet in het moeras terecht? De uitgangssituatie, de milieugebruiksruimte bepaalt in feite de bandbreedte van mogelijke ontwikkelingen. De afweging gaat dus meer over hoe breed of smal is de ontwikkelruimte. Door te kiezen voor meer ontwikkelruimte is er voor nieuwe gebiedsontwikkelingen meer afwegingsruimte. Maar tevens is er ook meer onzekerheid over wat dit uiteindelijk gaat opleveren voor een gebied op langere termijn. Anders gezegd: er is meer onduidelijkheid over de te maken afwegingen.

Volgens de Memorie van Toelichting van de Omgevingswet kan het gemeentelijk omgevingsplan zowel plan-m.e.r. als project-m.e.r. plichtig zijn. De vraag is echter, gelet op het voorgaande, wat de meerwaarde is van een project-m.e.r. procedure als er al een plan-m.e.r. is uitgevoerd voor hetzelfde omgevingsplan? Sterker nog: is een project-m.e.r. überhaupt wel aan de orde bij een omgevingsplan? Er is immers geen vastomlijnd reëel alternatief of eindplan waarvan de milieugevolgen beoordeeld kunnen worden.

Het voorstel van de Omgevingswet voor milieueffectrapportage is nog teveel geënt op de huidige Wro met bestemmingsplan. Het is te overwegen om het gemeentelijk omgevingsplan altijd plan-m.e.r. plichtig te maken, in plaats van een plan-m.e.r. plicht voor de gemeentelijke omgevingsvisie. De project-m.e.r. procedure is er voor gebiedsontwikkelingen met mogelijk belangrijke milieugevolgen (projectbesluit). Het risico van stapeling wordt hiermee vermeden. Dat is winst. De focus komt dan meer te liggen bij het bepalen van de bandbreedte van de ontwikkelruimte in een plan-m.e.r. Omdat er meer onzekerheid is over de ontwikkeling van de milieugebruiksruimte, is er meer belang bij een goede monitoring ervan. 

Lees hier de eerdere columns van Peter van de Laak