Nieuw recept voor waterheffingen

Voorstel commissie-Snel

Discussies over de waterschapsbelastingen zijn bijna zo oud als de waterschappen zelf, stelt Piet Kome. De markante boer en natuurbeheerder zit al sinds 1984 in het bestuur van waterschap Hollandse Delta. Om de twee, drie jaar ziet hij een nieuw groepje opdoemen dat stelt dat het de hoogste tijd is voor een robuuster stelsel van heffingen.

‘Daar gaan we vervolgens als waterschappen jaren over praten. Uiteindelijk roepen de voorstanders: nu hebben we iets gevonden wat tot in de eeuwigheid meegaat! Drie jaar later somt het volgende groepje de gebreken op. Ik moet er inmiddels behoorlijk om glimlachen.’

De voortdurende discussie over de waterheffingen kreeg in 2014 een bredere bedding dankzij het rapport Water governance in the Netherlands: fit for the future? van de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO). Nou, zo fit was ons waterbestuur op sommige onderdelen niet. Vooral het waterbewustzijn moest in Nederland omhoog, vond de OESO. Dat zou je bijvoorbeeld kunnen doen door veelgebruikers en vervuilers van water via aanpassingen in de zuiveringsheffing en de watersysteemheffing extra voor hun verbruik te belasten.

De ene na de andere werkgroep boog zich de afgelopen vijf jaar over deze kwestie, met als meest prominente de Commissie Aanpassing Belastingstelsel (CAB) onder leiding van dijkgraaf Hetty Klavers van waterschap Zuiderzeeland. Zonder een breed door de waterschappen gedragen resultaat. Omdat het in essentie om een verdeelvraagstuk gaat, speelden tegengestelde belangen binnen de waterschappen op. Daarbij worden de diverse partijen in de algemeen besturen mondiger.

Sinds de stikstofkwestie zijn boeren sterker verenigd. Veel burgerpartijen willen dat hun achterban niet langer als grofmazige geldpomp dient en eisen een meer gedifferentieerde heffing per huishouden. Daarnaast lag er de belofte dat veranderingen in het belastingstelsel niet mochten leiden tot ingrijpende wijzigingen in de lastenverdeling voor individuele waterschappen. Zo kreeg de ambitieuze herziening van de waterheffingen, als extra motor voor ons waterbewustzijn, steeds meer het karakter van een gordiaanse knoop.

Sterke fluctuaties
De makkelijkste oplossing zou zijn het onderwerp waterheffingen voorlopig te laten rusten. Maar dit is geen optie. Enkele knelpunten in het huidig stelsel van heffingen vragen om een snelle oplossing. Zo is de watersysteemheffing deels gebaseerd op de economische waarde en daarmee vatbaar gebleken voor sterke fluctuaties. Boeren vallen met hun landerijen in dezelfde categorie als wegen en spoorwegen: ongebouwd. Maar een spoorweg kent nu eenmaal een veel hogere economische waarde dan boerengrond. Dat kan het gemiddelde tarief per hectare in de categorie ongebouwd sterk opdrijven. Een feitelijk gevolg kan zijn dat de boer moet bloeden voor meer infrastructuur, terwijl het waterschap niets extra’s voor hem doet.

Met correcties tot wel 400 procent kunnen enkele waterschappen het effect van de hogere waarde van infrastructuur bij de heffingen dempen, maar dat is geen structurele oplossing. ‘In het westen is momenteel sprake van veel stadsuitbreiding op voormalige landbouwgrond’, zegt heemraad Bert van Vreeswijk (SGP, Vallei en Veluwe). ‘Dan daalt het aantal hectares ongebouwd in dit gebied. Dit leidt na vaststelling van de kostentoedeling ongewild tot een tariefverhoging bij ongebouwd. Dat is onredelijk.’ Daarnaast heeft een aantal waterschappen de bovengrens bereikt van hun ingezetenenheffing. Daardoor dreigt de tariefontwikkeling voor verschillende groepen uit de pas te gaan lopen. Een sterk verstedelijkt waterschap als Amstel, Gooi en Vecht kampt er al jaren mee, maar ook de waterschappen Delfland en Schieland lopen tegen dit probleem aan. Ook hier is een snelle aanpak vereist.

Een nieuw ingestelde stuurgroep onder leiding van de in december afgetreden staatssecretaris van Financiën Menno Snel kreeg begin dit jaar de opdracht om de ‘weeffout’ in de huidige heffingen te herstellen. Een fundamentele wijziging van de waterschapsbelastingen, conform de ideeën van de OESO, hielden de waterschappen bewust buiten de opdracht van de stuurgroep.

Oud kledingstuk
‘Het was de enige klus in die eerste paar maanden waarvan ik dacht: die wil ik gaan doen’, zegt Snel, ouddirectievoorzitter van de Waterschapsbank. ‘Mijn voornaamste aandeelhouders waren toen de waterschappen. En die vormden ook mijn klanten. Bijna alle hoofdrolspelers in de huidige discussie waren mensen die ik eerder had ontmoet.’ Snel zag als duidelijk knelpunt dat de waterschappen met hun sterk uiteenlopende gebiedskarakter en verschillende taakuitvoering geen mogelijkheden hadden om die verschillen tot uitdrukking te brengen in de betaling. ‘Sterk verstedelijkte waterschappen en landelijke waterschappen met diepe polders of hoge zandgronden – zij moeten het allemaal doen met een stelsel dat nauwelijks ruimte voor maatwerk biedt. Dankzij extra marges kreeg je sommige waterschappen nog net binnen het systeem. Het stelsel was als een oud kledingstuk, het paste niet meer. We wilden een toekomstbestendig stelsel van heffingen, voor elk waterschap passend.’

Wel een model of tien passeerde het afgelopen half jaar de revue. ‘Intelligent trechteren’, noemt Snel het. ‘Om zo te komen tot een variant die we met z’n allen zouden kunnen onderschrijven. Die moest solidair zijn, maar ook elementen bevatten van flexibiliteit. In de stuurgroep zijn we zo goed als unaniem op één variant uitgekomen, die in december in de Ledenvergadering van de waterschappen voorligt: het verbeterd combimodel.’

In dit model geldt niet langer de economische waarde van het onroerend goed in een gebied als grondslag voor de heffing. Die kan immers door de aanleg van weg of spoorweg of door economische omstandigheden plotseling sterk veranderen. In het combimodel zijn daarom gebiedskenmerken bepalend. Snel: ‘Daardoor hebben de heffingen straks geen last meer van wiebelingen van waarde in de markt. Ik ben als econoom heel blij met deze uitkomst.’

Ook stuurgroeplid Van Vreeswijk ziet het combimodel wel zitten. ‘Het idee van de vorige heffingen was: bij een hoge taxatiewaarde krijg je van de waterschappen als wederdienst ook meer bescherming. Maar dat is bij ons in het oosten vaak helemaal niet het geval. Een groot deel van het grondgebied ligt ver boven NAP. Er hoeft vrijwel niks te worden beschermd, maar de mensen betalen wel. Bij het nieuwe stelsel kijken we naar de inrichting. Heb je veel hectares ongebouwd, dan betaalt die categorie meer. Bij meer natuur moet die daarvoor opdraaien. Dat systeem is goed te verdedigen.’

Afwegingsruimte
Om tegemoet te komen aan het eigen karakter van elk waterschap is er een afwegingsruimte van maximaal 30 procent naar boven en naar onder inge bouwd. ‘Zou je dat percentage verder opvoeren, dan bestaat er landelijk de angst dat je na verkiezingen bij een nieuwe kosten toedeling een jojo-effect kan krijgen’, zegt Van Vreeswijk. Ook kan in het combimodel sneller worden geanticipeerd op veranderingen in het ruimtegebruik. ‘Je kunt nu binnen een periode van vijf jaar een technische aanpassing maken. Dat was een van de bottlenecks in het huidige systeem.’

Van alle stuurgroepleden lijkt voorlopig alleen Piet Kome van Hollandse Delta niet van de nieuwe heffingen overtuigd. Hij noemt Snels verhaal over de gebiedskenmerken ‘wazig’. En hij voorziet alweer een nieuwe weeffout als de tarief differentiatie bij infrastructuur – nu maximaal 400 procent – in het nieuwe stelsel sterk wordt teruggeschroefd. ‘In feite wordt die weeffout straks over alle andere categorieën uitgesmeerd.’ Herstel van die 400 procent noemt hij een randvoorwaarde om met de nieuwe heffingen in te stemmen. Ook is Kome (Waterschapspartij Hollandse Delta) bevreesd voor de gevolgen van de grotere afwegingsruimte van individuele waterschappen. ‘Als je vier jaar lang een links bestuur krijgt, is er een grote kans dat ingezetenen geen drol hoeven te betalen.

Komt er daarna weer een rechts bestuur, dan betalen ze de hoofdprijs.’ Met een paar simpele aanpassingen was volgens Kome het huidige stelsel te handhaven. ‘Je zou alleen de categorieën ongebouwd en infrastructuur moeten opsplitsen’, zegt hij. ‘Laat vervolgens infrastructuur iets differentiëren en zet ook op de landbouw een kleine correctiefactor – dan had het oude systeem gewoon door kunnen draaien.’

Weerstand
Kome’s bedenkingen lijken echter vrijwel kansloos. Een overgrote meerderheid tekent zich af voor de aanpassingen van de stuurgroep. In december stemt de ledenvergadering van de waterschappen niet alleen over de nieuwe watersysteemheffing, maar ook over een minder omstreden, vooral technisch ingestoken verandering van de wijze van heffen bij de waterzuivering. Daarna moeten de Tweede en Eerste Kamer zich er nog over buigen. Hoewel die kritisch waren over eerdere aanpassingen, is Menno Snel nu optimistisch: ‘Binnen twee jaar zou het wetgevend traject kunnen zijn afgerond. Ik hoop dat we het nieuwe stelsel over drie of vier jaar dan ook echt hebben.’

Daarmee lijkt de weeffout in de waterheffingen verholpen. Had de stuurgroep, gezien de getoonde voortvarendheid, niet in één moeite door ook de ideeën van de OESO in het voorstel kunnen verwerken? ‘Persoonlijk ben ik groot voorstander van het principe de vervuiler betaalt’, zegt Snel. ‘Maar het leidt ook tot veel weerstand bij de groepen die de extra lasten moeten opbrengen. Voor je het weet, hadden we als commissie zo’n berg aan problemen op te lossen dat het langer, te lang, zou duren voordat de echte knelpunten uit het stelsel verdwijnen.

Maar ik ben wel blij dat de Unie van Waterschappen ook met die andere, meer fundamentele punten doorgaat.’ Al is nog niet iedereen van die noodzaak overtuigd. Anders dan Snel betwijfelt heemraad Vreeswijk of je met aanpassingen in de heffingen voor meer waterbewustzijn kunt zorgen. ‘Belastingen dragen daar volgens mij niet aan bij. Dat zal het klimaat moeten doen. Met de hevige regenbuien en lange periodes van droogte die ons nu geregeld treffen, komt het met ons waterbewustzijn naar ik vermoed vanzelf wel goed.’