Wijziging Europese m.e.r.-richtlijn is niet slim

De Europese Commissie stuurt aan op een wijzing van de richtlijn voor milieueffectrapportage voor publieke en particuliere projecten. Er zijn nog steeds tekortkomingen bij de screening van projecten en de scope van de milieubeoordeling. Tevens is de richtlijn aangewezen als instrument voor vereenvoudiging. Slimme regelgeving heet dat. Het is de vraag of de voorstellen voor wijziging van de richtlijn de kwalificatie ‘slim’ verdienen. Het wijzigingsvoorstel is gepubliceerd op 26 oktober 2012, maar besluitvorming erover laat nog op zich wachten. Tja, dat is blijkbaar niet zonder reden.

Eén van de voorstellen betreft de uitbreiding van de scope van MER met enkele nieuwe onderwerpen, zoals klimaatverandering en biodiversiteit. Dit komt voort uit de groeiende maatschappelijke zorg over deze thema’s. Het idee leeft sterk dat de kwaliteit en analyse van MER erop vooruitgaat met een bredere scope van de milieubeoordeling. De vraag is of die veronderstelling juist is. Ook voor milieueffectrapportage geldt de 80/20 regel. Doorgaans gaat het per project om een beperkt aantal milieueffecten dat het predicaat ‘aanzienlijk’ verdient. Met een breed pallet aan beoordelingsthema’s raakt het overzicht zoek. Er is een gerede kans dat thema’s als klimaatverandering en biodiversiteit worden uitgewerkt in diverse beoordelingsaspecten. Bij klimaat kan o.a. worden gedacht aan klimaatadaptatie, CO2-emissiereductie, duurzame energie, energiebesparing.

De uitbreiding van de scope met klimaatverandering en biodiversiteit betekent extra onderzoek. Leidt dat onderzoek tot bevredigende antwoorden? Klimaatverandering geeft wereldwijd en lokaal uiteenlopende effecten, waaronder gevolgen voor de biodiversiteit. In Nederland hebben we te maken met meer verdroging, verzilting en introductie van exoten. Eén van de vragen waarmee opstellers van MER te maken hebben, is hoe om te gaan met de gevolgen van klimaatverandering voor de instandhoudingsdoelen van Natura-2000 gebieden? Soms zijn er al effecten door klimaatverandering zonder het project. Kan de initiatiefnemer van het project dan worden gevraagd om die effecten te mitigeren?

Terecht wijst de EC op het belang van goede screening en scoping. Screening gaat over de vraag of een project mogelijk leidt tot aanzienlijke milieueffecten. Scoping gaat over het afbakenen van redelijke alternatieven en beoordelingscriteria. Screening en scoping zijn twee kanten van dezelfde medaille. Als een project mogelijk leidt tot aanzienlijke milieueffecten, dan is tevens duidelijk wat de belangrijkste beoordelingscriteria zijn. Doorgaans ontbreekt het lef om het MER te beperken tot de thema’s en alternatieven die er werkelijk toe doen. Vaak speelt mee de wens van het bevoegd gezag om een Raad van State proof MER. Goed doordachte en onderbouwde screening en scoping van het project kan helpen deze druk te weerstaan.

Het advies reikwijdte en detailniveau is dan wel vormvrij, maar daarom niet minder belangrijk. Drie vragen zijn cruciaal voorafgaand aan het opstellen van het MER:
    •    Wat zijn de mogelijk aanzienlijke milieueffecten die het gevolg zijn van het project?
    •    Wat zijn de prioritaire beoordelingscriteria?
    •    Welke alternatieven dragen bij aan de projectdoelstelling en het in belangrijke mate voorkomen van aanzienlijke milieueffecten?

Het antwoord op vraag 1 geeft richting aan de afbakening van prioritaire beoordelingsthema’s. De kunst is het MER te beperken tot de essentie en toch volledig te zijn. Dat geldt ook voor de selectie van alternatieven. Een alternatief is redelijk en zinvol als het bijdraagt aan de projectdoelstelling zonder de verwachte aanzienlijke milieueffecten. Als er geen alternatieven zijn die uitzicht bieden op een substantiële vermindering van bepaalde milieueffecten, dan heeft het weinig meerwaarde die te verkennen. Het is dan voldoende om het voorkeursalternatief te beoordelen en de mitigerende en compenserende maatregelen te benoemen die de aanzienlijke effecten in voldoende mate beperken. Het is vervolgens aan het bevoegd gezag om te beoordelen of deze maatregelen leiden tot een acceptabel restrisico.

Peter van de Laak