Nederland wordt te laat schoon

De Raad van State vernietigde in 2005 een aantal bestemmingsplannen voor de Amsterdamse Zuidas. De daar te bouwen woningen en kantoren zouden extra verkeer aantrekken met als gevolg overschrijding van de Europese normen voor luchtkwaliteit. Dat mag niet, oordeelde de Raad van State. Nu, 6 jaar later, dreigt het doemscenario opnieuw: Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Utrecht vrezen dat de Europese norm voor stikstofdioxide (NO2) niet op tijd wordt gehaald.

De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) heeft daarom afgelopen zomer een brandbrief gestuurd aan CDA-staatssecretaris Joop Atsma van Infrastructuur & Milieu (I&M). Extra rijksmaatregelen voor verbetering van de luchtkwaliteit in de vier grote steden zijn hard nodig. Blijven die achterwege, dan dreigt volgens de VNG opnieuw een grote economische strop.

Niet alleen de plannen voor de Zuidas zijn destijds door de uitspraken van de Raad van State in de ijskast beland. Dit geldt voor veel meer bouwprojecten, zoals de aanleg van bedrijventerreinen en de verbreding van snelwegen. De kans dat op de betreffende plekken te veel stikstofdioxide (NO2) en fijnstof (PM10) in de lucht zou komen te zitten, was te groot. Beide stoffen kunnen gezondheidsproblemen veroorzaken, zoals astma en andere aandoeningen aan de luchtwegen.

Om een eind te maken aan de bouwstop en tegelijkertijd de luchtkwaliteit te verbeteren, is op 1 augustus 2009 het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL) van start gegaan. Het door de Europese Commissie goedgekeurde en door Rijk, provincies en gemeenten uit te voeren NSL heeft twee doelen: op tijd voldoen aan de Europese normen voor luchtkwaliteit door knelpunten aan te pakken én aan de slag gaan met grootschalige ruimtelijke projecten, zoals woningbouw, wegaanleg en de realisatie van industrieterreinen.

De Europese Commissie heeft Nederland uitstel gegeven tot medio 2011 om te voldoen aan de normen voor fijnstof en tot 1 januari 2015 aan die voor NO2. De verbetering van de luchtkwaliteit en de uitvoering van maatregelen wordt jaarlijks gevolgd. Prognoses wijzen uit dat met name de afgesproken reducering van stikstofdioxide onder druk staat, vooral omdat de afname van verkeersemissies tegenvalt. Dit is met name aan de orde bij verkeersknooppunten in de grote steden, reden waarom de VNG namens de G4 bij de milieustaatssecretaris aan de bel heeft getrokken.

Het gehalte fijnstof, waarvan de norm in juni van dit jaar gehaald had moeten zijn, is op sommige plekken nu ook nog te hoog. Dit speelt vooral in de buurt van sommige industrieën en in delen van Limburg, Noord-Brabant en Gelderland waar veel intensieve (pluim) veehouderijbedrijven zijn.

Noodzaak

 

‘Het heeft enige tijd geduurd voordat we het ministerie van I&M hebben kunnen overtuigen van de noodzaak om de luchtkwaliteit bij intensieve pluimveehouderijen adequaat aan te pakken’, zegt Edwin Weijtmans, projectleider Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit in de provincie Noord-Brabant. ‘Er wordt nu eindelijk vaart achter gezet.

Het Rijk heeft een subsidieregeling in het leven geroepen, veehouders kunnen 60 procent subsidie krijgen voor maatregelen die de emissie reduceren. Gemeenten zijn aan zet om ervoor te zorgen dat pluimveehouders aan de emissienormen gaan voldoen en hiervoor een nieuwe milieuvergunning aanvragen. Ook moeten gemeenten controleren of de bedrijven de emissiebeperkende technieken op de juiste wijze gebruiken.’

Weijtmans gaat ervan uit dat de inhaalslag effect zal hebben. Maar, waarschuwt hij, ‘we weten dat de fijnstofnorm op sommige plaatsen niet op het met de Europese Commissie afgesproken moment is gehaald. Het is onduidelijk hoe de Raad van State zal reageren als er wordt geprocedeerd tegen bouwplannen in die gebieden. Een bouwstop behoort tot de mogelijkheden.’

Hoe de Europese Commissie zal reageren op de overschrijding van de fijnstofnorm in de omgeving van pluimveehouderijen is eveneens onzeker. ‘We kunnen op dit moment nog geen uitspraken doen of van overschrijding sprake is’, stelt Anneke Havinga, beleidscoördinator NSL bij het ministerie van I&M. ‘We zijn bezig met het tweede monitoringsrapport van het NSL, daaruit moet blijken of we op koers liggen met dit programma.

Verder sturen we elk jaar luchtkwaliteitscijfers naar Brussel. Dat zijn de resultaten van metingen die in een volledig kalenderjaar plaatsvinden. Omdat Nederland medio 2011 aan de fijnstofnorm moest voldoen en het om een jaargemiddelde gaat, zal pas uit de metingen over het eerstvolgende hele kalenderjaar, 2012, blijken of dit het geval zal zijn.’

Boete

 

Pas in 2013 kan de Europese Commissie dus gaan beoordelen of er op sommige plekken in ons land te veel fijnstof in de lucht zit. ‘Bij overschrijding kan Brussel een boete opleggen’, stelt Havinga. ‘In haar overwegingen om dit te doen, zal de Europese Commissie waarschijnlijk meenemen of we ons voldoende inspannen om de normen zo snel mogelijk te halen. Mogelijk krijgen we extra tijd. Intussen werken we verder aan de verbetering van de luchtkwaliteit. Vooral de veehouderijaanpak is nu goed op stoom.’

Ook de kwaliteit van het Nederlandse water staat ter discussie. Uit de half september verschenen notitie Effecten van het kabinetsbeleid voor milieu en klimaat van het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) blijkt dat bij ongewijzigd beleid 40 procent van de Nederlandse wateren in 2027 zal voldoen aan de Europese Kaderrichtlijn Water (KRW).

Door de voorgenomen bezuinigingen kan dit percentage verder afnemen tot een schamele 10 procent. Op basis van de KRW moeten álle Nederlandse wateren in 2027 in ‘goede toestand’ verkeren, zowel chemisch als ecologisch. In 2021 zal worden bekeken of deze ambitie misschien te hoog is.

‘Uitgangspunt van de KRW is dat het ambitieniveau wel redelijk moet zijn’, legt Michaël Bentvelsen, beleidsadviseur bij de Unie van Waterschappen (UvW) uit. Toch streeft hij ernaar dat de norm wordt gehaald. ‘We willen dat de natuur in stand blijft, dat allerlei planten en dieren zich erin thuis voelen. Geen troebel water of massale aanwezigheid van ziekmakende blauwalgen. Het Nederlandse oppervlaktewater wordt steeds schoner, schadelijke stoffen verdwijnen. Maar stikstof en fosfaat, voor een groot deel afkomstig uit de landbouw, maken het water veel te voedselrijk waardoor het ecologische evenwicht wordt verstoord.’

De verbetering van de waterkwaliteit hangt vaak samen met projecten van Rijkswaterstaat. Maar een aantal hiervan, zoals het mogelijk maken van vismigratie, wordt vanwege de bezuinigingen van het kabinet- Rutte uitgesteld. Een andere bedreiging is het ver soepelen van het gebruik van bestrijdingsmiddelen. Projecten die waterschappen samen met provincies en landbouw uitvoeren in het kader van de realisatie van de Ecologische Hoofdstructuur (EHS) staan op losse schroeven. Een voorbeeld is het opnieuw laten meanderen van vroeger rechtgetrokken beken.

Bentvelsen: ‘Kort geleden hebben het Rijk en het Interprovinciaal Overleg (IPO) in een bestuursakkoord afspraken gemaakt over herijking van de EHS. Diverse waterprojecten zullen nu niet doorgaan. Welke dat zijn en wat de gevolgen zullen zijn voor de KRW-doelen, weten we nog niet. We hebben als waterschappen afgesproken dat wij niet zullen bezuinigen op maatregelen die samenhangen met de KRW, maar we zijn in veel gevallen afhankelijk van de medewerking van de provincies en het Rijk.’

Of Brussel zal ingrijpen nu Nederland zijn KRW-verplichtingen niet na lijkt te komen, weet Bentvelsen niet. Maar, zegt hij: ‘De Europese Commissie zit niet stil. In het verleden heeft zij bijvoorbeeld lidstaten terecht gewezen die de zuivering van afvalwater onvoldoende oppakten.’

Grote zorgen

 

Ron Wit, teammanager klimaat en energie bij Stichting Natuur en Milieu, maakt zich grote zorgen over het niet halen van Europese milieudoelen. ‘Het kabinet verdedigt dit met het argument dat Nederland een dichtbevolkt land is, waardoor het veel moeite en geld kost om aan de Europese normen te voldoen. Dat klopt. Maar elke geïnvesteerde euro verdient zich in Nederland beter terug dan in elke andere EU-lidstaat.’

Hij plaatst kanttekeningen bij de meetresultaten van de luchtkwaliteit. ‘De NSL-monitor is nauwelijks gebaseerd op werkelijk gemeten waarden, maar vooral op theoretische rekencijfers. Voor het berekenen van de uitstoot van auto’s is een tijdlang uitgegaan van de testresultaten van fabrikanten. Auto’s zijn in de praktijk veel viezer.

’ Nederland rekent zich rijk met creatieve rekenmethoden, stelt Wit. En ook het beperken van de broeikasgassen zal voor ons land een groot probleem worden. ‘Als je goed naar de cijfers kijkt, blijkt dat in de periode 1990 tot 2010 de afname van broeikasgasemissies 1 procent was in plaats van 6 procent, zoals afgesproken in het Kyoto-protocol. Die afname is vooral te danken aan de verminderde uitstoot van de zogenaamde overige broeikasgassen, zoals methaan. De uitstoot van het veruit belangrijkste broeikasgas CO2 is van 1990 tot 2010 juist met 14 procent gestegen.’

Het wordt volgens Wit een hele toer om de met Europa afgesproken broeikasgasreductie van 20 procent in 2020 te halen, ‘want CO2 maakt op dit moment 85 procent uit van het aandeel te beperken broeikasgassen. Energiegebruik en transport, de belangrijkste bronnen van CO2- uitstoot, nemen nog steeds toe.’

Wit weet niet wat Europa zal doen als Nederland de afgesproken reductienorm niet haalt. ‘Ik vermoed dat Nederland op het matje wordt geroepen, dat er een waarschuwing volgt en onderhandelingen over uitstel. Misschien komt het tot een boete, maar die zal niet hoog genoeg zijn om veel indruk te maken.’

Eind september hebben VNG en IPO naar aanleiding van hun brandbrief bestuurlijk overlegd met staatssecretaris Atsma. Een door de Raad van State afgedwongen bouwstop is nog steeds niet van de baan. In november praten de partijen verder.

---

Werkwijze Europese Commissie

Het valt niet te voorspelen wat ‘Europa’ gaat doen als straks blijkt dat Nederland niet voldoet aan Europese normen op gebied van lucht en water. Politieke onderhandelingen moeten uitsluitsel brengen. In algemene zin geldt het volgende. Ieder EU-land is verantwoordelijk voor de uitvoering van EU-wetgeving. Die moet tijdig in nationale regelgeving zijn omgezet, in overeenstemming zijn met het Europees recht en correct worden toegepast.

Als een EU-land - of een decentrale overheid in dat land - het EU-recht (waaronder het voldoen aan milieunormen) niet eerbiedigt, kan de Commissie optreden en zonodig een zaak aanhangig maken bij het Europees Hof van Justitie. Deze zogenaamde ‘inbreukprocedure’ kent verschillende stappen. Voordat de rechter zich over de zaak gaat buigen, krijgt een land de gelegenheid uit te leggen waarom het niet aan de regelgeving voldoet en aan te geven hoe het zijn best doet dit wél te doen. De Europese Commissie kan een land vervolgens verzoeken het niet nakomen van wetgeving binnen een bepaalde termijn te verhelpen.

Met andere woorden: het EU-land dat in overtreding is, krijgt de kans een en ander vrijwillig recht te zetten. Mocht dat niet baten, dan kan de Europese Commissie de zaak aanhangig maken bij het Europees Hof van Justitie. Blijkt het betreffende land de regels te hebben overtreden, dan moet het dit onmiddellijk corrigeren.

Als het land het vonnis volgens het Hof niet correct uitvoert, kan het een boete krijgen. Niet alleen de Europese Commissie kan schending van het EU-recht door een EU-land aankaarten bij het Europees Hof van Justitie, dat kan ook een ander EU-land doen.

Bron: Europese Commissie, Vertegenwoordiging in Nederland.