Madlener wil waterdoelen halen zonder ze te halen

De doelen van de Kaderrichtlijn Water halen zonder ze te halen. Dat is eenvoudig gezegd de insteek van minister Madlener van Infrastructuur en Waterstaat, als eindverantwoordelijke voor de Nederlandse uitvoering van deze Europese richtlijn die over drie jaar afloopt. Dat blijkt uit recente Kamerbrieven van zijn hand en een commissiedebat afgelopen dinsdag in de Tweede Kamer.

Duidelijk is dat Nederland in 2027 niet aan alle verplichte doelen zal voldoen. Slechts een aantal van de honderden aangewezen waterlichamen voldoet nu aan de gewenste kwaliteit. De vraag is hoe overtuigend de Europese Commissie straks vindt dat Nederland z'n uiterste best gedaan heeft en aanspraak kan maken op de legitieme uitzonderingsbepalingen in de richtlijn. Voorbeelden zijn historische vervuiling, zoals met PFAS, die moeilijk te verwijderen is.

Een tussenstand

Eind dit jaar komt Madlener met een tussenstand van de resultaten, waaraan het ministerie samen werkt met onder meer de provincies, waterschappen, de omgevingsdiensten, Rijkswaterstaat en het landbouwministerie. Elk van de 745 oppervlaktewaterlichamen moeten voldoen aan zo'n 140 biologische, chemische en hydromorfologische doelen. Dit laatste betreft de inrichting van een water. Daarnaast zijn er doelen voor 23 grondwaterlichamen.

In juni schreef Madleners voorganger Mark Harbers aan de Tweede Kamer: ‘Op dit moment wordt ruim driekwart van het totaal aan KRW-doelen in alle waterlichamen in Nederland gehaald. In oppervlaktewater wordt bijna 80 procent van de KRW-doelen voor stoffen gehaald. Voor de biologie in oppervlaktewater (vissen, water-planten en andere waterorganismen) is dat nog iets minder dan de helft. In het grondwater wordt ruim 70 procent van de doelen gehaald.’

Hij voegde daaraan toe: ‘Van de 122 stoffen die onder de KRW genormeerd zijn in oppervlaktewater, zijn er 42 stoffen die in veel oppervlaktewaterlichamen de norm overschrijden en waarvoor de kans reëel is dat in 2027 nog niet aan de norm wordt voldaan.’ Gedacht moet worden aan ‘gewasbeschermingsmiddelen, biociden, diergeneesmiddelen, zware metalen en industriechemicaliën.’

One-out-all-out

Omdat de Europese Commissie uitgaat van het voorzorgsbeginsel, hanteert ze het one-out-all-out-principe. Haalt een waterlichaam één van de 140 normen niet, dan wordt de gehele kwaliteit ervan afgekeurd. Volgens Madlener is er onder zijn collega-ministers in de Raad van de EU onvoldoende draagvlak om deze methode vaarwel te zeggen. Maar wellicht komt er een tweede Europese indicator bij, die meer zicht geeft op de wel degelijk geboekte vooruitgang.

Om die reden diende Harbers begin 2024 al een non-paper in bij de Europese gremia, samen met Oostenrijk, Duitsland, Denemarken, Finland en Luxemburg. De Europese Raad van ministers heeft zich achter zo'n aanpassing geschaard, maar een onderhandeling met het Europees Parlement volgt nog.

Geen geitenpaadjes!

Minister Madlener zei dinsdag de toekomst nu iets lichter te zien. ‘Toen ik begon met dit ministerschap dacht ik gelijk: we willen geen tweede stikstofcrisis, wat moeten we doen?’, zei hij. ‘Toch kunnen we een heel eind komen. Die uitzonderingsgronden zijn een belangrijke doelverlaging om de gevolgen te verzachten. Dit betekent wel dat we echt ons best moeten doen, en dat gaan we ook doen. Al met al ben ik niet zo somber als ik was voor ik minister werd.’

In een presentatie die een programmamanager van zijn ministerie in december 2023 hield, stond veelzeggend genoeg over het straks aanspraak maken op de uitzonderingbepalingen: ‘Geen geitenpaadjes!’ De beargumentering moet dus zeer overtuigend zijn. Het ministerie heeft waterbeheerders daarom voorzien van een handreiking om hen bij hun motivering te helpen.

Doelverlaging?

Al in 2021 had toenmalig VVD-minister Barbara Visser van I en W onderzoek laten doen naar de juridische werkelijkheid van het niet behalen van de Kaderrichtlijn Water. In die tijd hadden ook buurlanden België en Duitsland aangegeven niet in 2027 klaar te kunnen zijn. Visser had advies ingewonnen bij juristen van het Utrecht Centre for Water, Oceans and Sustainability Law. In een Kamerbrief schreef zij toen dat de Europese Commissie qua uitzonderingsgrond twee smaken kent: doelfasering en doelverlaging. In het eerste geval moet een lidstaat aan kunnen tonen meer tijd nodig te hebben, in het tweede geval dat voor specifieke waterlichamen de normen redelijkerwijs niet haalbaar zijn.

1 tot 40 miljoen euro boete

Krijgt Nederland na 2027 alsnog een inbreukprocedure opgelegd, dan volgt er wellicht een boete of dwangsom. De hoogte hiervan is, zo schreef Visser, afhankelijk van ‘de duur van de inbreuk, de financiële draagkracht van de lidstaat en de ernst van de niet-nakoming en de gevolgen voor de burgers en bedrijven daarvan.’ De juristen schatten destijds dat de dwangsommen kunnen variëren van 5000 tot ruim 300.000 euro per dag, en boetes van 1 tot 40 miljoen euro.

Een aantal problemen

Eén probleem van het huidige kabinet is het schrappen van het Transitiefonds voor het Nationaal Programma Landelijk Gebied (NPLG), waarin ruim 800 miljoen euro zat voor de Kaderrichtlijn Water. Dit geld was bedoeld voor het terugdringen van agrarische stikstofemissies in de beekdalen van de zandprovincies, waaronder Overijssel, Gelderland, Noord-Brabant en Limburg. Madlener kon hier dinsdag weinig over zeggen, behalve dat hij wacht op de Kamerbrief die zijn collegaminister op landbouw eind dit jaar gaat sturen.

Een ander probleem is het recente nieuws dat waterschappen te weinig emissieloos, elektrisch bouwmaterieel hebben om KRW-projecten te kunnen uitvoeren. Denk aan baggerwerk, aanpassingen van gemalen en stuwen, de aanleg van natuurvriendelijke oevers en graafwerkzaamheden in beken. Dit is een reden waarom waterbeheerders met vertraging kampen, zoals Madlener als antwoord op Kamervragen schreef. Daarnaast beschrijft hij een stagnatie van de afname in normoverschrijdingen door gewasbeschermingsmiddelen, en dat de chemische kwaliteit van het grondwater momenteel niet verbetert.

Nu al inbreukprocedure

Tot slot kreeg Nederland, samen met Oostenrijk en Slovenië, afgelopen juli al een inbreukprocedure opgelegd door de Europese Commissie. Alle drie de landen zouden de KRW niet naleven. Nederland doet dat niet doordat het de handhaving van wateronttrekkings- en lozingsvergunningen niet op orde heeft.