Stikstofdossier: doelsturing verdraagt geen tijdsdruk

Het is een roerige tijd in het stikstofdossier. Na twee verstrekkende rechterlijke uitspraken, eerst in december door de Raad van State, daarna deze week door de rechtbank Den Haag, lijkt een uitweg ver weg. Tegelijkertijd verschenen kort na elkaar twee onderzoeken die een blik op de landbouwtoekomst werpen. Deze studies, afkomstig van Wageningen University & Research, belichten elk een weg die het huidige kabinet wil bewandelen: innovatie en doelsturing.

Januaribrief

Bijna zes jaar nadat in mei 2019 de ‘stikstofcrisis’ uitbrak, doordat toen de Raad van State het stikstofbeleid van kabinet Rutte-II van tafel veegde, overheerst nog steeds de onzekerheid. Wel zal de komende maanden op bepaalde punten meer klaarheid komen. Deze maand januari nog zou landbouwminister Femke Wiersma met een Kamerbrief komen, waarin ze met meer detail ingaat op haar nieuwe beleidsaanpak die ze stoelt op doelsturing. Die overstap naar doelsturing, waarbij de boer meer bedrijfsmatige keuzevrijheid krijgt dan bij de huidige middelsturing, is een koerswijziging die al onder het vorige kabinet ingezet werd.

Ondergrens

Daarna wordt dit voorjaar meer duidelijk over de invoering van een rekenkundige ondergrens bij de modelberekening van stikstofdepositie op natuurgebieden. Een groep wetenschappers heeft zich de afgelopen maanden over deze kwestie gebogen. Nog steeds is de kans wel degelijk aanwezig dat de ondergrens daadwerkelijk ingevoerd wordt. Dat zou een oplossing betekenen voor het legaliseren van een deel van de PAS-melders, en ook een uitkomst kunnen zijn voor projecten binnen de bouwsector en industrie waarbij relatief weinig stikstof vrijkomt.

Dit laatste kan de gevolgen verzachten van de Raad van State-uitspraak van afgelopen december. De hoogste bestuursrechter oordeelde toen dat voor intern salderen toch een natuurvergunning moet worden aangevraagd, een uitspraak die de vergunningverlening verder op slot heeft gezet. Deze uitspraak heeft zoveel gevolgen, dat het kabinet een ministeriële commissie heeft opgericht.

Derogatie

Tot slot vraagt minister Wiersma vóór de zomer aan Brussel om een nieuwe derogatie op de Nitraatrichtlijn, evenals Ierland recent, in de hoop dat Nederlandse boeren ook na 2025 nog meer mest op hun land mogen plaatsen.

Wageningen

Als het gaat om de twee Wageningen-onderzoeken: beide benadrukken de potentie van innovatie en doelsturing. De auteurs: ‘Vanuit de landbouwkundige en economische literatuur bestaat brede consensus dat doelsturing een effectief instrumentarium kan zijn om beleidsdoelen te realiseren’, staat in de nieuwste studie. De kunst is om tot de juiste boerderijspecifieke normering en beprijzing te komen voor de uitstoot van ammoniak, broeikasgassen en nitraat. 

Nieuw is doelsturing niet. Er is zelfs al eerder resultaat mee behaald, beklemtonen de onderzoekers: ‘De introductie van het fosfaatrechtenstelsel in 2018 in Nederland heeft laten zien dat ook zware vormen van doelsturing binnen enkele jaren geïntroduceerd en geïmplementeerd kunnen worden.’

De huidige aanpak, waarbij de overheid vaak nauwgezet voorschrijft wat een boer mag of moet doen, heeft zijn nadelen: ‘Middelvoorschriften blijken in de praktijk regelmatig onlogisch te zijn omdat ze te generiek zijn geformuleerd (...).’

Innovatie

Ook landbouwinnovatie heeft grote mogelijkheden, blijkt uit de tweede studie. Het gaat hier om een bureauonderzoek naar 44 bestaande vernieuwingen, op het gebied van huisvesting van de dieren, mestopslag, voeding, bemesting en bodembeheer. ‘In vrijwel alle provincies kan hiermee de NPLG-opgave worden gerealiseerd’, schrijven de auteurs, verwijzend naar de stikstof- en broeikasgasdoelen in het Nationaal Plan Landelijk Gebied (NPLG) van het vorige kabinet. ‘De melkveehouderij heeft het grootste innovatiepotentieel.’

Waar denken we dan aan? De auteurs: ‘Via praktisch haalbare emissiereducties bij volledige uitrol van innovaties kan de emissie van ammoniak met 41 tot 50 procent worden gereduceerd ten opzichte van de landelijke emissies in 2019. Het gaat hierbij om innovaties die binnen vijf jaar beschikbaar komen voor toepassing in de veehouderij en bij mesttoediening in de grondgebonden teelten.’

Niet idealiseren

Toch moeten zowel doelsturing als innovatie niet worden geïdealiseerd. De praktijk is namelijk altijd weerbarstiger dan de fraaie werkelijkheid op papier. ‘Ervaringen uit het verleden rondom het effect van emissiearme stallen en toedieningstechnieken laten zien dat ammoniakverliezen sterk zijn gedaald na 1996, maar de beoogde effecten waren in de praktijk aanzienlijk lager’, staat in één van de rapporten. ‘Dit betekent dat er voor heel Nederland ook een noodzaak is tot extensivering, dat wil zeggen een daling van het aantal dieren per hectare.’

Bovendien kost een landsbrede invoering van innovaties honderden miljoenen euro per jaar, nog los van de investeringen die de overheid in de handhaving moet doen. Ook het verdienmodel van de boer moet niet worden vergeten: ‘Grootschalige implementatie van innovaties leidt tot een daling van het inkomen van veehouderijbedrijven; een daling die in deze studie niet is gekwantificeerd.’

Die daling is sowieso ‘fors’. Dat financiële gat moet de overheid gaan opvangen met subsidies, betalingen en bijvoorbeeld de afwaardering van gronden.

Waarschuwing: België

Als het gaat om de brede invoering van doelsturing waarschuwen de onderzoekers dat die doelen niet te slap moeten worden. België werd vorig jaar door de Europese Commissie voor het Hof van Justitie gedaagd, omdat het land binnen het kader van de Nitraatrichtlijn aan boeren een te zachte nitraatuitspoelingseis oplegt.

Duidelijk is ook dat de ommezwaai die het huidige kabinet voor ogen heeft, veel tijd vergt. ‘Een stapsgewijze omslag naar doelsturing betekent voor overheden, markt en boeren een grote en complexe stelselwijziging die meerdere jaren in beslag zal nemen’, schrijven de onderzoekers.

De tijdsdruk

Het geduld dat daarvoor nodig is, verdraagt zich slecht met de tijdsdruk die landbouwminister Femke Wiersma op de schouders voelt. Die tijdsdruk is voor een belangrijk deel het gevolg van het beleid van vorige kabinetten. Zo oordeelde de rechtbank Den Haag deze week dat kabinet-Rutte-II had moeten weten dat het Programma Aanpak Stikstof ooit voor de rechter zou stranden.

Vervolgens werd onder Rutte-III een nieuwe stikstofwet ingevoerd, die voor intern salderen de noodzaak van een natuurvergunning schrapte. Zelfs als ze wilden, konden boeren sindsdien geen vergunning krijgen. Afgelopen december oordeelde de Raad van State dat ook dit juridisch niet juist is.

Tot slot voerde Rutte-III de wettelijke stikstofreductiedoelen voor 2025 en 2030 in, die ten dele de basis vormen voor de dwangsom die de rechtbank Den Haag aan de regering oplegt als het doel voor 2030 niet gehaald wordt.