Energietransitie alleen langzaam te versnellen

'Kijk, als je het relateert aan Oekraïne en gas, dan kun je mooie beelden scheppen van: we gaan er versneld vanaf, maar die omschakeling is zó ontzettend groot ... dat gaat helemaal niet in zo'n korte termijn.' Met die woorden tempert hoogleraar bestuursrecht en duurzaamheid Kars de Graaf aan het eind van een interview over juridische drempels bij een versnelde energietransitie de verwachting dat er een of andere quick fix uit de mouw getoverd kan worden.

Grote klappen

Wat niet wegneemt dat De Graaf en postdoc energierecht Ceciel Nieuwenhout, beiden verbonden aan de Rijksuniversiteit Groningen, hardop nadenken over de juridische knelpunten waar de energietransitie op stuit en hoe je die kunt wegnemen. Nieuwenhout kijkt daarbij zo nu en dan ook door haar bril als raadslid. Voor GroenLinks start ze haar tweede termijn in de Groningse gemeenteraad. Daar zou ze zich willen hardmaken voor energietransitie in de zware industrie waar 'grote klappen te halen zijn.' Als een groot bedrijf de stookketel vervangt door elektrische verwarming, 'dan kun je in één keer bereiken waar een wijk járen voor nodig heeft', meent ze.

Warmtetransitie

Maar ze weet dat ze als gemeenteraadslid weinig te vertellen heeft over de grote industrie. Ze zal zich eerder met warmtetransitie in de wijken bezighouden. Nu kunnen particulieren nog niet verplicht worden af te koppelen van het gas, maar Nieuwenhout kijkt reikhalzend uit naar de komst van de Wet gemeentelijke instrumenten warmtetransitie. 'Daarmee krijgt de gemeenteraad de bevoegdheid om een wijk aan te wijzen waar het gasnet zal verdwijnen.' Daar wordt nog, waarschuwt De Graaf, 'enorm over gediscussieerd.'

Regie

De hoogleraar denkt dat een snelle energietransitie beperking van het eigendomsrecht vereist. 'Dat is ingewikkeld omdat eigendomsrecht heel goed beschermd wordt. Maar er moet wel iets mee gebeuren.' Verder vindt hij dat de overheid 'op heel veel punten regie zou moeten nemen. Die regie moet er ook op zien dat meer particulier eigendom verder beperkt zal worden door mensen verplicht van het gas af te halen, door de warmtetransitie zelf in hand te nemen of daarin de regie te voeren.'

Pandjesbazen

Nieuwenhuis: 'Om een heel concrete casus van eigendomsrecht te geven: je wilt dat mensen hun huis goed isoleren, want dan kun je kijken naar alternatieven voor gas. Of dat nou een warmtenet of warmtepomp is. In de particuliere verhuursector hebben pandjesbazen vrij weinig gewin bij het isoleren en verbeteren van het huis. Ze krijgen een beetje meer huur, maar moeten hoge OZB betalen. Dat zie je terug in de cijfers: particulier verhuur loopt achter bij isolatie. Je kunt als gemeente mensen niet dwingen om te isoleren. Je kunt niet zeggen: en nu ga je dubbelglas installeren.'

Dus dat eigendomsrecht is een juridische drempel om verduurzaming te versnellen.

'Ja. We kijken wel of dat op een of andere manier mogelijk zou zijn. In Groningen mag een particulier een huis alleen verhuren met een verhuurvergunning. Kun je zeggen: als je een label F huis hebt mag je dat vanaf 2026 niet meer verhuren? Stap 2 is als gemeente een gebied laten overgaan van gas naar bijvoorbeeld een warmtenet of warmtepomp. Daarvoor heb je een beter geïsoleerd huis nodig. Zo'n pandjesbaas zegt: ik heb geen zin om te isoleren.' In dat verband woedde er volgens Nieuwenhuis afgelopen maanden een juridische discussie. Is of het mogelijk om enkel glas te zien als gebrek, in het huurrecht. Net als een lekkend dak. 'Het laatste woord is daarover niet gezegd.'

Lege handen

Nieuwenhout vindt het vreemd dat het Klimaatakkoord gemeenten een regierol geeft in de warmtetransitie, maar ze hierin nog steeds geen besluiten kunnen nemen. Gemeenten hebben per wijk oplossingen geïnventariseerd, maar staan vooralsnog met lege handen als ze een wijk van het gas af willen halen. Tegelijkertijd ziet ze dat de vrijwillige route voorlopig beter werkt. 'Dat zie je in de praktijk gebeuren in Groningen. Er wordt een warmtenet aangelegd, maar ze hebben bewust ervoor gekozen om een warmtenet aan te leggen op een plek waar veel sociale huur is. Dan zit je niet met duizenden huiseigenaren om tafel, maar twee of drie corporaties.'

Gekoppeld

De vraag is wanneer het juridisch instrumentarium voor verder ingrijpen klaar is. 'Het lastige is dat dit gekoppeld is aan de invoering van de Omgevingswet, zoals heel veel dingen', legt de postdoc uit. Zo zou de gemeente met het Besluit bouwwerken leefomgeving in de hand eigenaren van bepaalde bedrijfsgebouwen kunnen verplichten zonnepanelen op het dak te leggen. Maar dat besluit gaat pas in werking als de Omgevingswet is ingevoerd. 'Dus je vertraagt de energietransitie op die manier wel.' En ook al is straks de Wet gemeentelijke instrumenten warmtetransitie gaat aangenomen, inzetbaar is deze pas als de Omgevingswet in werking treedt.

Stel: de Omgevingswet wordt afgeblazen. Valt dat dan allemaal stil?

'Dan moeten de juristen heel hard aan het werk om te zorgen dat al die losse wetjes en regels die we nu aan de Omgevingswet hebben gekoppeld, apart van toepassing worden verklaard op de huidige juridische systemen.'

Iets anders: netbeheerders klagen dat uitbreiding van het elektriciteitsnet snel zeven, acht jaar duurt, deels door juridische procedures. Valt dat te versnellen?

De Graaf: 'Voor de ministeries van BZK en EZK gaat de RUG onderzoek doen. Er wordt geklaagd dat woningbouw en energie-infrastructuur niet snel genoeg tot stand komen en dat procedures daar invloed op hebben. Wij onderzoeken: als er eenmaal een besluit is genomen en de rechtsbescherming begint, kan dat versneld worden? In algemene zin valt in bezwaar en beroep misschien wel versnelling te behalen, maar er zijn ook veel maatschappelijke elementen die procedures vertragen: inspraak, participatie, onderzoek dat je moet verrichten.'

Nieuwenhout: 'Die inspraak en participatie kosten inderdaad wel tijd. Maar als je ziet hoe snelle procedures van bijvoorbeeld de Crisis- en herstelwet en de Rijkscoördinatieregeling voor windmolenparken in Oost-Groningen hebben uitgepakt ... Misschien was het wel sneller als het via een andere procedure was gegaan waardoor mensen zich van begin af aan meer gehoord voelden dan hoe het nu is gegaan. Wat een snelle procedure had moeten zijn, heeft uiteindelijk kwaad bloed gezet.'

Ziet u buiten bezwaar en beroep ruimte om de energietransitie te versnellen?

De Graaf: 'Er zíj́n al wettelijke regelingen die dit mogelijk maken. Ofwel met minder inspraak van de lokale omgeving, ofwel door op centraler niveau beslissingen te nemen. Die procedures zijn met kortere termijnen of althans met snellere besluitvorming en minder rechtsbescherming vormgegeven.'

U bedoelt de Crisis- en herstelwet?

'Dat, maar ook de coördinatieprocedure voor windmolenparken. Als het boven een bepaald aantal megawatt zit is de provincie opeens bevoegd en kun je alleen bij de afdeling bestuursrechtspraak in beroep en niet zoals normaal, eerst bij de rechtbank. En de Crisis- en herstelwet geeft regels dat bepaalde geschillen binnen zes maanden tot een uitspraak moeten leiden. Dat kun je verruimen. Je kunt zeggen: bestuursorganen moeten minder tijd nemen om verweer te schrijven. Of iedereen moet direct met al zijn gronden komen en je kunt niet later nog met nieuwe dingen aankomen.'

Zien jullie juridische bottlenecks waardoor de energietransitie nu vertraging oploopt?

Nieuwenhout: 'Windmolens en zonneparken zijn het meest zichtbare in de energietransitie. Maar de allerbelangrijkste stap is energie besparen. Er is een plicht voor bedrijven om energiebesparingsmaatregelen te nemen die zich binnen vijf jaar terugverdienen. Zelfs dat is moeilijk te handhaven in de praktijk.'

Dat is geen juridische bottleneck, dat is gebrek aan handhaving.

'Klopt. Maar die vijf jaar uit de wet mag strenger, bijvoorbeeld maatregelen die je binnen acht jaar terugverdient. Zo krijg je niet een discussie over: is het nou 4,5 of 5,5 jaar? En waar ik tegenaanloop is de gebouwde omgeving. Er is geen goed juridisch instrument dat gebouwgebonden financiering mogelijk maakt.' Mensen van zeventig trekken niet hun portemonnee voor maatregelen met een lange terugverdientijd, stelt ze. Een langlopende lening die gekoppeld is aan een huis in plaats van een persoon zou dat verhelpen.

Dit is het derde en laatste artikel in een korte reeks over het versnellen van de energietransitie om van Russisch gas af te komen. Het eerste artikel verscheen op 14 maart, het tweede artikel op 15 maart.